Východiska přípravy aktualizované Bezpečnostní strategie České republiky 2011

Delší dobu můžeme sledovat střetnutí dvou metodologických i praktických přístupů: jeden postuluje a prosazuje nutnost a možnost globálního strategického vládnutí spojený s integračními snahami demokratických seskupení; druhý považuje cosi takového za zbytečné až nemožné a logicky se staví proti integračním snahám, za kterými navíc vidí snahy po plánování a sociálním inženýrství. Spoléhá spíše na seberegulující mechanismy tržní ekonomiky a operativní řízení. Podobně tomu je pokud jde o jednotlivé státy. Zatímco za prvním pojetím jsou modelově spíše liberálně demokratické orientace, za druhým poté orientace konzervativní nebo liberálně-konzervativní. Převaha těch či oněch politických sil se projevuje i v ochotě tvořit a realizovat v nejrůznějších oblastech společenských aktivit strategické dokumenty. Lze připustit, že v některých zemích či v určitých obdobích tomu může být i naopak, podle toho, před jakými problémy stojí.

Další informace

  • ročník: 2011
  • číslo: 2
  • stav: Recenzované / Reviewed
  • typ článku: Přehledový / Peer-reviewed

Úvod

Podobně tomu může být i v případě vazby preference tvorby strategických dokumentů a tendencí k integraci. Souvisí to s vysokou mírou pravděpodobnosti s teorií rozporu mezi dlouhými periodami, resp. cykly a velkou setrvačností řízených společenských dějů, a relativně krátkými cykly rozhodování politické moci determinovanými volebními obdobími.

V České republice byla a je v tomto směru situace ambivalentní. Zatímco bezprostředně po listopadových událostech roku 1989 se projevovala výraznější snaha po strategickém vládnutí a řízení země v souladu s participativně tvořenými vizemi, koncepcemi a strategiemi, velmi rychle byly tyto tendence zatlačeny do pozadí operativními přístupy. Čas od času se sice objevovaly záměry vést zemi systematičtějším způsobem, např. Jahnova ekonomická strategie, [2] či strategické dokumenty Národní ekonomické rady vlády (NER), většinou však jen na základě narychlo a účelově zpracovávaných programů politických stran. Tyto snahy neměly dlouhé trvání, protože byly prosazovány jen některými politickými stranami, a navíc ne příliš důsledně.

Podobně tomu bylo i se strategickými dokumenty v bezpečnosti. Byly sice zpracovány, ale vesměs byly málo účinné, nepromítaly se do praktické bezpečnostní politiky, většinou ani neodpovídaly možnostem země. Výjimkou bylo zpracování vojenské doktríny v roce 1991, vytvoření integrovaného záchranného systému a profesionalizace armády. V současné době je patrná tendence se znovu k tvorbě strategických dokumentů vrátit, právě v oblasti bezpečnosti. Reformy v sociální oblasti, zdravotnictví a důchodech takové strategické zázemí ve formě fundovanějších strategií s přesně vymezenými cíli většinou postrádají.

V souvislosti s přípravou, se vstupem a s členstvím v Severoatlantické alianci bylo velmi pozitivní rozhodnutí zpracovávat a každé dva roky novelizovat či aktualizovat bezpečnostní strategii České republiky. Stalo se tak bohužel jen v letech 1999, 2001 a 2003 s mnoha doprovodnými problémy.

I. Bezpečnostní politika ČR a bezpečnostní strategie 1999-2003: historická reflexe

Na základě kritické analýzy bezpečnostních, obranných a vojenských strategií byly a mnohdy zůstávají hlavními problémy formování bezpečnosti a obrany České republiky, obrazně řečeno, některé „dluhy z minulosti", které komplikovaly a komplikují její orientaci na budoucnost a na odpovídající respektované začlenění do NATO a EU a v současnosti na aktivní působení v nich v jejich prospěch i v prospěch naší země.

Jsou to tato nepřekonaná rezidua:

  • bezpečnostní politika, její tvorba a realizace je zatím nevýraznou součástí veřejné politiky,
  • netransparentnost rozhodovacích procesů v oblasti bezpečnostní politiky a nižší míra profesionality jejích aktérů,
  • nedostatečná úroveň a obsah civilního řízení a kontroly bezpečnostního systému jako celku i jeho jednotlivých hlavních součástí,
  • absence kvalifikované odborné i veřejné diskuze o bezpečnostní politice ČR a jejích prioritách, zastínění možné diskuze permanentními „kauzami" a skandály v ministerstvech obrany, vnitra a zahraničních věcí,
  • nízká míra participace občanské veřejnosti na tvorbě a realizaci bezpečnostní politiky,
  • nízká úroveň respektování jakýchkoliv dokumentů strategického řízení v oblasti bezpečnosti obecně a výstavby prvků bezpečnostního systému zvláště,
  • rezervy v přípravě profesionálů pro oblast bezpečnosti.

Všechny tři dosavadní bezpečnostní strategie ČR se shodují v tom, že funkcí bezpečnostní politiky je usměrňovat ochranu demokratických základů státu a zajišťovat vnitřní bezpečnost a vnitřní pořádek. Dále se shodují, že tento proces se uskutečňuje prostřednictvím bezpečnostního systému, i když ve výčtu jeho prvků se liší. Zatímco v Bezpečnostní strategii ČR 1999 se ještě píše o samostatném systému vnitřní bezpečnosti, Bezpečnostní strategie 2003 již uvádí bezpečnostní systém jako komplexní.

Smyslem koncipování bezpečnostní strategie České republiky bylo a je vytvořit podklad pro politické zadání zajištění bezpečnosti a obrany republiky. Zatímco v letech 1990-1992 tato zadání např. armáda dostávala (neutralizace, loajalizace, přechod k obranné strategii reorganizací a redislokací ve smyslu vídeňských dohod, rozdělení armády), po vytvoření Armády České republiky (AČR) toto zadání dlouho chybělo, což působilo vážné problémy. Podobně tomu bylo i v rezortech ministerstev vnitra a zahraničí. Bezpečnostní strategie ČR měla být „základním dokumentem bezpečnostní politiky, který identifikuje zájmy ČR, obecné bezpečnostní hrozby a z nich vyplývající rizika pro ČR. Definuje dlouhodobé záměry a opatření, jejichž cílem je zajistit podmínky pro mírový vývoj a hospodářskou prosperitu ČR a zabezpečení jejích obyvatel před vnějšími a vnitřními hrozbami a riziky."

Poslední Bezpečnostní strategie ČR z roku 2003 tento záměr ne zcela naplnila z těchto základních důvodů:

  1. Analýza bezpečnostních hrozeb byla zredukována na jejich pouhý výčet, nebyl tu ani náznak kvantitativní a kvalitativní analýzy, o predikci vývoje těchto rizik nemluvě. Bez toho však není možné „dlouhodobé záměry a opatření" definovat. Neznamená to, že by tyto pasáže nutně musely být v textu bezpečnostní strategie, ale nutně by měly být v přílohách, aby bylo průkazné, z čeho výčet bezpečnostních hrozeb vychází.
  2. Vývody z charakteristiky bezpečnostního prostředí byly uváděny ve vágních formulacích jako: „Hlavní předpokladem pro bezpečnější mezinárodní prostředí ČR je stabilní bezpečnostní situace v Evropě. ČR k ní bude výrazně přispívat..." nebo „Na obranu životních zájmů použije ČR kombinaci všech dostupných prostředků včetně krajních. K obraně strategických zájmů, které jsou uspokojovány s ohledem na zájmy životní, použije přiměřené prostředky s ohledem na vlastní možnosti" atd. Takto text pokračoval v obecných formulacích dál, nebylo tu ani jedno konkrétní opatření a termíny jejich řešení, takže neumožňoval nebo znemožňoval věcné rozhodovací procesy, jako je proporce národní a alianční obrany, zbrojní politika, struktura armády, nákupy techniky, zvláště letecké apod. Opět to neznamená, že bezpečnostní strategie (BS) by měla nutně obsahovat konkrétní opatření či řešení včetně termínů, nebo jenom výjimečně jako závazný pokyn pro výrazně unikátní, jednorázové strategické rozhodnutí, a to v případě, že se jedná o opatření strategického významu. Konkrétní opatření a jejich termíny jako nástroj řízení bezpečnostního systému, resp. řízení prvků tohoto systému, pro něž bezpečnostní strategie vytváří í rámec, by mohla být uvedena v návazné směrnici.
  3. Bylo metodickou chybou svěřit tvorbu strategie jen ministerstvu zahraničních věcí s jen částečnou participací dalších relevantních rezortů, v čele zpracovatelského týmu by měl stát místopředseda vlády pověřený gescí za oblast bezpečnostní politiky a měla by být zpracovávána v rámci Bezpečnostní rady státu.
  4. Skutečnost, že „pilířem kolektivní obrany je pro ČR NATO" a že mezi strategické zájmy ČR patří „komplementární rozvíjení obranných schopností NATO a EU", nevypovídá téměř nic o tom, čím ČR konkrétně hodlá ke zvýšení schopností Aliance a EU jako součást těchto organizací přispět. Vývoj od r. 2003 jen potvrdil malou míru ztotožnění se české společnosti s NATO a EU – převládá názor „my, ČR" a „oni EU a NATO".

Bezpečnostní strategie České republiky 2003 nevymezovala přesněji proporce mezi zárukami kolektivní bezpečnosti a obrany a naším obranným příspěvkem, aby byl dostačující a přesvědčivý. Zároveň ani nenaznačovala, v čem se můžeme spoléhat na spojence a v čem naopak jen na sebe včetně možnosti vzájemné koordinace a výpomoci. Např. mezi novými členskými zeměmi NATO ve střední Evropě (protivzdušná obrana, protichemické a zdravotnické zabezpečení apod.).

Charakteristika bezpečnostního prostředí uváděla nové jevy v této oblasti, např. posilování postavení občanů, postavení nevládních organizací, význam sdělovacích prostředků a veřejného mínění ad., aniž by naznačovala přístup k řešení. Podobně tomu bylo s rolemi OSN, OBSE a EU, které se jen obecně konstatovaly, což je nedostatečné, zvláště pokud jde o evropskou bezpečnostní a obrannou politiku, [3 ] výstavbu vojenských a policejních sil.

Nespornou slabinou Bezpečnostní strategie ČR 2003 bylo, že se soustřeďovala výrazněji ani ne tak na analýzu jako spíš na popis existujícího systému a na výčet existujících bezpečnostních hrozeb, málo na hrozby potenciální. Takový postup obvykle vede k optimističtějšímu posuzování bezpečnostního prostředí.

Nesporným kladem Bezpečnostní strategie ČR 2003 je definování bezpečnostních zájmů ČR. Jsou však do té míry obecné, že se mohou vztahovat k jakékoliv evropské demokratické zemi. Bylo by ale pošetilé očekávat, byť by to bylo žádoucí, že tyto zájmy budou vyjadřovat specifické zájmy, které ČR vzhledem ke své geografické pozici, tradicím i schopnostem má. Pošetilost takovéhoto očekávání spočívá v neschopnosti českých politických aktérů dohodnout se na jakémkoliv konsensu zejména v tom, co by znamenalo jasnou a neměnnou profilaci ČR v aliančním a evropském společenství, kterou by ČR musela komplexně komunitárně prosazovat.

Rozhodující bylo, jaké komplexní závěry – pokud šlo oprostředky bezpečnostní politiky – tvůrci dokumentu z analýzy bezpečnostního prostředí a identifikace bezpečnostních zájmů České republiky vyvozovali. Odpovědnost byla delegována orgánům zákonodárné, výkonné a soudní moci. Za funkčnost komplexního působení bezpečnostního systému měla odpovídat vláda. Pokud šlo o bezpečnostní systém České republiky, dokument však popisoval pouze prvky, ze kterých se skládá, a jejich odpovědnost vyplývající z ústavy a ze zákonů. Ani ve stanovení obranných úkolů dokument nepřekračoval vyšší míru obecnosti. Sice se zde uvádělo, že „obranná politika se řídí zásadami demokratické kontroly ozbrojených sil a předpokládá především politické řešení krizí", aniž by tu byl náznak, že právě absence profesionálního civilního řízení přivedla bezpečnost, obranu a armádu do všeobecně známého krizového stavu, který trvá dodnes a možná i kulminuje.

Bezpečnostní strategie České republiky 2003 jako v pořadí třetí dokument s dvouletou periodou obměny sehrál sice koordinační funkci mezi relevantními institucemi, ale zároveň při kvalitativním zlepšení opakoval základní neduh: byl především zahraničně-politickým dokumentem. Z dikce dokumentu bylo patrné, že autory byli převážně pracovníci ministerstva zahraničních věcí a až příliš respektovali, že tvoří materiál, který bude zároveň a především studován zahraničními partnery.

Lze sice souhlasit a autory dokumentu, že „členství v Severoatlantické alianci poskytuje samo o sobě bezprecedentní úroveň bezpečnostních jistot", ale to neznamená, že se na to lze automaticky spoléhat. Je třeba objektivně hodnotit konkrétní stav potenciálu NATO a EU a jejich vůli a schopnost čelit existujícím i potenciálním bezpečnostním hrozbám.

Již při projednávání druhé inovované pracovní verze bezpečnostní strategie na semináři ministerstva zahraničních věcí a výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost Senátu Parlamentu České republiky 31. 10. 2000 se objevila řada kritických poznámek:

  • bezpečnostní hrozby je třeba hierarchizovat,
  • je nutná proporce expediční, mírové a krizové funkce ozbrojených sil,
  • mezi nevyřešené otázky patří další rozvoj spolupráce v rámci mnohonárodních sil, zejména ve vytváření mnohonárodních velitelství,
  • chybí analýza morálně politického a občanského profilu obyvatel, míry jejich identifikace se základními hodnotami českého státu,
  • v mnoha oblastech stále chybí koncepce krizového řízení,
  • je nutné zdůraznit zajištění bezpečnosti informačních systémů a utajení,
  • dokument by měl mít určitý motivační charakter,
  • existuje rozpor mezi narůstající kvalitou dokumentů a dosti značným chaosem v reálném provozu bezpečnostních složek, na což dokumenty příliš nereagují,
  • zapojení do evropské obrany je zatím iluzí, naše bezpečnost je především spojena s Aliancí,
  • není možné se vyhnout struktuře vojenského rozpočtu a rozpočtovým prioritám, zvláště pokud jde o podíl mezi investičními a neinvestičními prostředky, především výdaji na vědu a výzkum.

V souvislosti s těmito závěry lze připomenout, že již v roce 2002 byly identifikovány tyto hlavní cíle pro zvýšení efektivity bezpečnostní politiky ČR (Rašek:2002):

  • Zapojit se aktivněji do mezinárodního společenství při zajišťování stabilního bezpečnostního prostředí, a to především v multilaterálních institucích, což je v souladu s českými národními zájmy (EU, NATO, OSN, RE, OBSE, SB, MMF, ad.).
  • Mít v souladu s bezpečnostní strategií ČR vliv na strategickou bezpečnostní a obrannou koncepci Severoatlantické aliance a evropskou bezpečnostní a obrannou politiku v Evropské unii, zvláště pokud jde o středoevropský a východoevropský prostor.
  • Podporovat transatlantickou spolupráci v NATO a EU a ujasnit si přístup k protiraketové obraně Spojených států.
  • Účastnit se různých typů mírových misí zvláště v Evropě.
  • Podporovat vojenskou spolupráci zemí Visegrádu a koordinaci zbrojní výroby.
  • Vytvořit podmínky pro rozvoj bezpečnostního myšlení, a to zvláště budováním pracovišť se strategickým určením.
  • Zajistit kvalitní civilní řízení a kontrolu armády a policie a vytvořit prostředí pro občanskou a politickou podporu armády a policie.

II. Bezpečnostní strategie 2011: pozitivní krok s riziky

Po mnohaleté absenci tvorby bezpečnostní strategie ČR se v programovém prohlášení vlády Petra Nečase ze 4. srpna 2010 objevil závazek vrátit se k tvorbě bezpečnostní strategie. Tento záměr bezúspěšně prezentovaly i předcházející vlády premiéra Mirka Topolánka (2006-2009). Nečasova vláda bere tento záměr vážněji. Ministerstvo zahraničních věcí proto v listopadu 2010 pro zasedání Bezpečnostní rady státu zpracovalo Harmonogram aktualizace Bezpečnostní strategie České republiky. Nemá jít o nový dokument, ale po osmileté pauze jen o aktualizaci strategie z roku 2003. Bude opět zpracováván v gesci MZV, i když v čele je místopředseda vlády.

Harmonogram aktualizace Bezpečnostní strategie České republiky ustavil k jejímu zpracování ad hoc pracovní skupinu výboru pro koordinaci zahraniční bezpečnostní politiky (VKZBP) Bezpečnostní rady státu pod vedením prvního náměstka ministra zahraničních věcí. Tato skupina zřídila šest odborných komisí pro přípravu textu aktualizované bezpečnostní strategie, jež má být předložen VKZBP do konce dubna 2011. V průběhu přípravy strategie se počítá i se dvěma semináři s bezpečnostní komunitou v gesci CEVRO Institutu.

Přijaté termíny vzbuzují jistou skepsi. Byly by přijatelné za předpokladu, kdyby novelizace, resp. aktualizace probíhaly v přijatých dvouletých cyklech, což se nestalo. Není naplněn ani druhý předpoklad, jímž je permanentní diskuze o strategických bezpečnostních problémech a prioritách ČR. Ta ale neprobíhala a neprobíhá již od roku 2000. Proto se také mohlo stát, že jak Bezpečnostní strategie z roku 2001, tak z roku 2003 neměly žádný reálný vliv na vývoj AČR, která prošla v první dekádě spíše chaotickým procesem „reforem reforem". Ten způsobil značné materiální i personální ztráty a AČR nyní musí na počátku druhé dekády zcela nově stanovovat své priority, a to ve ztížených ekonomických podmínkách (východiskovým dokumentem je Bílá kniha o obraně, jejíž zpracování začalo před zahájením přípravy Bezpečnostní strategie ČR 2011).

Za jediný náznak diskuze o strategických otázkách mohla být považována debata o rozmístění radiolokátoru protiraketové obrany USA na našem území v letech 2007-2009. V tomto strategickém rozhodovacím procesu nebyly respektovány (geo)politické ani technologické souvislosti dislokace, resp. rozmístění radiolokátoru se primárně stalo předmětem vnitropolitického boje. Opuštění projektu novou americkou prezidentskou administrativou v září 2009 jen zvýraznilo chybný postup druhé Topolánkovy vlády v této problematice.

Od prosince roku 2003, kdy platí novelizovaný text Bezpečnostní strategie České republiky, došlo pouze k jedinému pokusu o určitou reflexi aktuálního bezpečnostního vývoje v podobě Zprávy o zajištění bezpečnosti České republiky (schválena usnesením vlády č. 83 ze dne 25. ledna 2006). Je tedy patrná dlouhodobá absence tvorby základního strategického dokumentu v této oblasti. To mj. svědčí o malém zájmu odpovědných orgánů o tuto problematiku. Aktualizace platné Bezpečnostní strategie ČR je podle vlády „nutná z důvodu závažných změn v bezpečnostním prostředí, které se stává stále více komplexním a obtížně předvídatelným. Pokračuje stírání rozdílů mezi vnitřní a vnější bezpečností státu. Roste různorodost aktérů a prohlubuje se provázanost bezpečnostních trendů, faktorů a hrozeb". Základní koncepční dokumenty aktualizovala Severoatlantická aliance (Strategická koncepce NATO 2010) i Evropská unie (Evropská bezpečnostní strategie 2003, Zpráva o implementaci evropské bezpečnostní strategie 2008, Návrh Strategie vnitřní bezpečnosti EU 2010).

Významnou součástí procesu aktualizace bezpečnostní strategie je podle vlády „tvorba konsensu napříč politickým spektrem", což předpokládá akceptovat metodu participativní tvorby dokumentu, jako je tomu např. i při tvorbě tzv. Bílé knihy o obraně České republiky. Neopomenutelnou součástí aktualizace Bezpečnostní strategie ČR je proto účast zástupců bezpečnostní komunity včetně odborné veřejnosti z nevládních organizací, akademických kruhů apod. Z přípravných textů je patrné, že struktura aktualizace bezpečnostní strategie bude determinována strukturou pracovních komisí, které se mají zabývat touto problematikou:

  1. Strategické prostředí, zájmy ČR a strategie jejich prosazování.
  2. Obrana ČR.
  3. Vnitřní hrozby a rizika a ochrana obyvatelstva.
  4. Ekonomické aspekty bezpečnostní strategie.
  5. Energetická a surovinová bezpečnost.
  6. Řízení a fungování bezpečnostního systému.

Z metodologického hlediska je zajímavý a ambiciózní záměr pracovat s bezpečnostními hrozbami jako sekvencí hrozba – důsledek – jak hrozbě čelit. Stejně tak je nutné přijmout záměr, aby problematika nebyla zpracovávána rezortně včetně analýzy bezpečnostních hrozeb. Podobně je tomu s respektováním vazby bezpečnostní hrozba – alokace zdrojů. I když je to z hlediska zpracování dokumentu velmi náročné.

V žádném případě by se nemělo pochybovat o tom, zda v bezpečnostní strategii má či nemá být problematika řízení a fungování bezpečnostního systému, protože to je dosud nejslabší článek celého systému. Bezpečnostní strategie 2011 musí také vycházet z analýzy globálního a evropského bezpečnostního prostředí, respektovat bezpečnostní politiku NATO a EU včetně závěrů strategických bezpečnostních dokumentů obou organizací.

III. Mezinárodní kontext přípravy Bezpečnostní strategie ČR 2011, strategické bezpečnostní dokumenty NATO a EU

Příprava nové verze bezpečnostní strategie ČR se uskutečňuje v období, kdy jsou ve světové politice a ekonomice patrné některé nové klíčové trendy vývoje, jež nebyly v době přípravy předešlé strategie tak patrné:

  1. Růst role nových aktérů (včetně větší emancipace starých jako je Rusko) – mocností v globálním měřítku a s tím související přesun těžiště mezinárodních záležitostí z transatlantického prostoru do prostoru východní a jižní Asie (Čína, perspektivně Indie).
  2. Pokles globální role Západu (USA a Evropa), a to nejen vzhledem k růstu nových aktérů, ale i pod vlivem finanční a ekonomické krize, která zasáhla především Spojené státy a Evropu (EU). Krize může ovlivnit i bezpečnostní politiku jednotlivých členských zemí EU a NATO (reprioritizace cílů bezpečnostní politiky, omezení výdajů na obranu včetně Spojených států, omezení globálních bezpečnostních ambicí).
  3. Krizové symptomy uvnitř EU (krize eurozóny) ovlivňující akceschopnost EU a její možnost vystupovat jako globální bezpečnostní aktér.
  4. Oslabování transatlantické vazby (odlišnost geopolitických, ekonomických a bezpečnostních priorit USA a Evropy) a paralelně rozdílné přístupy evropských zemí k řadě ekonomických a bezpečnostních problémů a výzev řešených v rámci EU a NATO.
  5. Existence nových typů hrozeb, mj. ekonomické a sociální povahy, [4] a jejich sílící vzájemná provázanost.

Tyto nové trendy budou ovlivňovat bezpečnostní prostředí zřejmě po celou druhou dekádu 21. století. Z tohoto důvodu je pro českou bezpečnostní politiku důležité další směřování NATO, o kterém se jednalo na jeho 22. summitu v Lisabonu (listopad 2010).

Klíčovým dokumentem summitu se stala nová strategická koncepce NATO Active Engagement, Modern Defence – Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation. [5]

V souladu s logikou předcházejících strategických koncepcí je i koncepce 2010 určená ke stanovení cílů a úkolů Aliance a způsobů jejich naplňování v dlouhodobějším horizontu – v daném případě do roku 2020. Z textu koncepce vyplývá jeden rozdíl oproti předcházejícím koncepcím: koncepce 2010 je pojímána spíše jako základ pro další diskuze a jednání mezi členy Aliance o tom, jak naplnit její obsah, než jako jasná interpretace vymezující proces obranného plánování a politiky NATO. Jedná se tedy o určité vymezení rámce pro další fázi „evoluce" NATO, ale bez konkrétnější specifikace, jak tento proces realizovat.

Přesto koncepce potvrdila status quo Aliance ve třech zásadních cílech:

  • kolektivní obrana (článek 5 Severoatlantické smlouvy),
  • krizové řízení,
  • kooperativní bezpečnost.

Nebyl sice definován nejvíce prioritní cíl, nicméně největší pozornost co do rozsahu byla věnována krizovému řízení, kontrole zbrojení, odzbrojení, procesu nerozšiřování ZHN, posilování spolupráce se zeměmi mimo NATO (především Rusko) a mezinárodními organizacemi. V koncepci též zůstal, i když do jisté míry formálně, závazek politiky „otevřených dveří" pro další evropské země, které by se chtěly stát členy NATO.

Definování hlavních výzev a hrozeb budoucího vývoje pro NATO odráží dva přístupy k budoucímu směřování NATO, které se uvnitř Aliance projevují od konce studené války. Jeden přístup pojímá NATO jako vojenskopolitickou alianci, která je zaměřena na obranu území a zájmů jejích členů. Druhý naopak vnímá NATO jako politickou organizaci, která je zodpovědná za vytváření kooperativní bezpečnosti v euroatlantickém prostoru. V daném případě je nutné uvést, že ze strategické koncepce, ani z dalších dokumentů přijatých na summitu NATO nevyplývá, který ze dvou směrů může být v rámci NATO prioritní.

V charakteristice mezinárodního bezpečnostního prostředí jsou definovány tyto hlavní bezpečnostní hrozby:

  • rozšiřování raketové technologie a ZHN,
  • terorismus a všechny typy přeshraničního organizovaného zločinu,
  • kybernetické útoky,
  • ohrožení komunikačních, transportních a tranzitních cest zajišťujících globální obchod a energetickou bezpečnost,
  • militarizace vesmíru,
  • negativní klimatické změny, zdravotní rizika (epidemie), nedostatek vody, tlak na zvyšování energetické spotřeby.
  • V koncepci byly reflektovány i negativní dopady globální ekonomické a finanční krize.

Se strategickou koncepcí NATO je do značné míry kompatibilní i evropská bezpečnostní strategie. [6] Její první verze z roku 2003 definovala pět hlavních hrozeb: terorismus, šíření ZHN, regionální konflikty, zhroucení státní moci a organizovaný zločin. Ve zprávě o implementaci strategie [7] (2008) byly navíc mezi globální výzvy a klíčové hrozby zařazeny zajištění kybernetické a energetické bezpečnosti a hrozba klimatických změn. Evropská bezpečnostní strategie byla nicméně často označována jako svého druhu „abstraktní bezpečnostní vize". Nicméně je nutné konstatovat, že i přes aktuální problémy evropského integračního procesu se v období po schválení Lisabonské smlouvy projevuje posun k větší konkrétnosti cílů a nástrojů evropské bezpečnostní politiky, což mj. reprezentuje návrh strategie vnitřní bezpečnosti EU „Směrem k evropskému modelu bezpečnosti" [8] který předložilo Španělsko jako předsednická země v Radě EU v únoru 2010. Návrh strategie přichází s několika závažnými tezemi a závěry, které mohou bezesporu být i inspirací pro přípravu Bezpečnostní strategie ČR 2011.

Co se týče hlavních bezpečnostních hrozeb, definuje je takto:

  • všechny formy terorismu,
  • závažná a organizovaná trestná činnost (obchod s drogami, hospodářská trestná činnost, obchodování s lidmi, převaděčství, nedovolený obchod se zbraněmi, násilné trestné činy, praní peněz, falšování dokladů, korupce),
  • počítačová trestná činnost,
  • přeshraniční trestná činnost,
  • násilí samo o sobě (násilí páchané mladými lidmi nebo násilí páchané na sportovních akcích),
  • přírodní katastrofy a katastrofy způsobené lidmi.

Strategie vnitřní bezpečnosti definuje evropský model bezpečnosti, jehož hlavními principy by měla být ochrana práv a svobod, zlepšování spolupráce a solidarity mezi členskými státy, řešení příčin nedostatečné bezpečnosti a nikoliv jen následků, zařazení prevence a předvídání mezi priority, zapojení všech sektorů, které hrají roli v oblasti ochrany veřejnosti (politického, ekonomického, sociálního atd.), informování občanů o bezpečnostních politikách a v neposlední řadě uznání vzájemné závislosti mezi vnitřní a vnější bezpečností při vytváření koncepce „globální bezpečnosti" se třetími zeměmi.

Velmi zásadní tezí strategie je konstatování, že „bezpečnost se tedy prostřednictvím prevence a zvládání společných hrozeb stala klíčovým faktorem při zajišťování vysoké kvality života v evropské společnosti a při ochraně kritických infrastruktur".

Možná realizace strategie vnitřní bezpečnosti EU, resp. evropského modelu bezpečnosti bude záviset na vývoji evropského integračního procesu v „postlisabonském" období včetně postojů naší politické reprezentace.

Při přípravě Bezpečnostní strategie ČR 2011 by stálo za úvahu implementovat do jejího obsahu principy lidské bezpečnosti („human security"), tak jak jsou obsaženy v Doktríně lidské bezpečnosti pro Evropu z roku 2004. [9] V daném případě se jedná o nové přístupy k používání vojenských i nevojenských sil a kapacit, které má EU k dispozici pro řešení konfliktů ohrožujících globální a regionální bezpečnost.

IV. Závěry a doporučení pro přípravu Bezpečnostní strategie ČR 2011

Základní problémy, předpoklady a východiska

  1. Zvážit, zda Bezpečnostní strategii ČR nekoncipovat jako dokument určující priority a cíle bezpečnostní politiky ČR v dlouhodobějším horizontu (2020).
  2. Při zpracování Bezpečnostní strategie vycházet ze strategických dokumentů vyšší úrovně – NATO, EU, popř. OSN, OBSE ad., na jejichž zpracování se ČR podílela. Nelze je přejímat bez přihlédnutí k českým bezpečnostním zájmům a konkrétním bezpečnostním hrozbám, zvláště obecnějším a vnitřním. Bezpečnostní strategie ČR by zároveň měla svým obsahem přispět k tomu, aby naši zástupci v těchto světových a evropských organizacích mohli ovlivnit jejich politiku jak obecně, tak v náš prospěch. ČR by v Bezpečnostní strategii 2011 měla jasně deklarovat, čím přispěje ke zvýšení jejich schopností v oblasti bezpečnosti, a to i v nevojenských oblastech, jak se na ně Aliance výrazněji orientuje. To je důležité zejména proto, že to návaznost na budování vlastních schopností, resp. kapacit, které budou znamenat i značné náklady (viz zkušenosti z tzv. specializací v oblasti pasivních sledovacích systémů a OPZHN). Bude to nutné i v nevojenských oblastech, jinak se ČR definitivně dostane do role „černého pasažéra" NATO a EU a na periferii evropského dění.
  3. Členství v NATO a EU představuje zásadní garanci bezpečnosti ČR, je ale třeba objektivně hodnotit konkrétní stav potenciálu NATO a EU. Vzhledem k tomu, že jak NATO, tak i EU procházejí jistou vnitřní krizí, měla by Bezpečnostní strategie jasně deklarovat, jak ČR přispěje k jejímu překonání.
  4. Velmi důležitou částí bezpečnostní strategie by měla být vnitřní bezpečnost státu jako součást bezpečnosti celé EU (v návaznosti na evropský model bezpečnosti, resp. pojetí území EU jako prostoru svobody, bezpečnosti a práva je nutné přesněji určit adresáty Bezpečnostní strategie ČR, tj. komu je primárně určena (státní správě, bezpečnostním expertům, veřejnosti, zahraničním partnerům); měla by však být dostupná a srozumitelná co nejširší občanské veřejnosti.
  5. Klíčové pro posuzování struktury a obsahu nejen Bezpečnostní strategie, ale celé bezpečnostní politiky jsou bezpečnostní zájmy, které definuje ústavní zákon 110/1998 Sb. („Zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot."). Bezpečnostní zájmy musejí vycházet zároveň z občanských zájmů. V popředí pozornosti musí proto být axiologická problematika, tj. které lidské hodnoty, typické pro českou populaci je nutné v Bezpečnostní strategii ČR preferovat.
  6. Bezpečnostní strategie by měla vycházet z toho, že zajištění vnější a vnitřní bezpečnosti ČR je základním předpokladem kvality života, jeho udržitelnosti a jednou ze základních funkcí státu.
  7. Bezpečnostní strategie ČR 2011 by se měla promítnout do reálné podoby bezpečnostní politiky jako širšího procesu a jednotlivých složek bezpečnostního systému a měla by na tomto základě přispět k výraznému zlepšení civilního řízení a kontroly bezpečnostního systému a jeho jednotlivých hlavních součástí.
  8. Bezpečnostní strategie by měla definovat východiska pro optimalizaci bezpečnostního systému a pro vytváření systému komplexního řízení bezpečnosti v ČR.

Analytické předpoklady

  1. Analýza by měla zhodnotit předcházející bezpečnostní strategie, zvláště z roku 2003, stav jejich plnění, negativa i pozitiva, změny, k nimž v analyzovaném období došlo, tzn. jaký vliv měly předchozí na reálné fungování bezpečnostní politiky ČR a jednotlivých součástí bezpečnostního systému.
  2. V procesu přípravy Bezpečnostní strategie by měla být maximální pozornost věnována co nejkonkrétnější analýze globálních geostrategických trendů a bezpečnostních hrozeb a z nich vyplývajících rizik.
  3. Analýza a prognóza bezpečnostní situace v procesu přípravy Bezpečnostní strategie musejí vždy identifikovat nositele konkrétní hrozby a vyústit ve scénáře důsledků pro bezpečnostní politiku (cíle bezpečnostní politiky, fungování bezpečnostního systému, logistické a právní zajištění, civilní řízení a demokratická kontrola bezpečnostní politiky). [10]
  4. Analýza musí více přihlížet k závažným aspektům ekonomické a energetické bezpečnosti státu a k dopadům klimatických změn a přírodních kalamit.

Tvorba bezpečnostní strategie

  1. Při přípravě Bezpečnostní strategie ČR 2011 by se měla v celém průběhu její tvorby plně využít participativní metoda její přípravy vzhledem k tomu, že se jedná o základní dokument bezpečnostní politiky státu. Participativní zpracování Bezpečnostní strategie ČR a její parlamentní projednávání by mělo přispět k co nejširší míře souhlasu politických stran, nevládních organizací a celé občanské veřejnosti s tímto dokumentem.
  2. Tvorba Bezpečnostní strategie ČR je výsledkem deduktivně-induktivní metodiky, tzn. musí vycházet z vlastní analýzy a zároveň respektovat poznatky strategií nižší úrovně obecnosti, včetně strategických dokumentů jednotlivých rezortů.
  3. Bezpečnostní strategie by měla vzít v úvahu i riziko vyplývající z devalvace bezpečnostních věd a zejména nízké úrovně myšlení politické reprezentace v oblasti bezpečnosti (napříč celým politickým spektrem) bez viditelné snahy tento stav zlepšit (cílenou kultivací svých politických programů a výchovou odborníků).
  4. I když dosavadní vývoj vzhledem ke složitosti a nelehké předvídatelnosti bezpečnostních hrozeb a z nich vyplývajících rizik prokazuje splývání vnější a vnitřní bezpečnosti a nutí k integraci nástrojů ke jejich řešení, je třeba tuto tendenci přesně specifikovat, aby nedošlo ke kompetenčním sporům, vyhýbání se odpovědnosti i ke zneužití.
  5. Významná pozornost musí být věnována vymezení obranné funkce ozbrojených sil, vysílání jednotek do zahraničních misí a zajištění ochrany vzdušného prostoru ČR. Zároveň by mělo být jasné, které funkce ČR nebude schopna zajistit samostatně a bude se spoléhat na spojence.
  6. Bezpečnostní strategie ČR musí respektovat lidské, finanční, materiálové aj. zdroje země, zvláště by měla být kvalifikovaným odhadem specifikovat objem prostředků na zajištění bezpečnosti ČR ve střednědobém a dlouhodobém horizontu.
  7. Bezpečnostní strategie by měla obsahovat úvahu o její proveditelnosti, tzn. návrh právních a exekutivních, aktuálních i perspektivních realizačních opatření.
  8. Pozornost by měla být věnována trendu možné privatizace vnitřní a vnější bezpečnosti především s ohledem na vzrůstající roli soukromých bezpečnostních služeb (právní vymezení jejich působnosti).
  9. V procesu přípravy Bezpečnostní strategie ČR by mělo dojít k posílení role Bezpečnostní rady státu v procesu tvorby, realizace a řízení bezpečnostní politiky ČR. Bezpečnostní radu státu by se měla přeměnit v instituci, v níž by kvalifikovaní odborníci mezi zasedáními rady kontinuálně jednak analyzovali změny, které v bezpečnostním prostředí vyvolávají změny v charakteristice hrozeb, v jejich síle a pravděpodobnosti, jednak by dbali na realizaci Bezpečnostní strategie ČR.

Bezpečnostní strategie, její vazby, proces schvalování a využití

  1. Na Bezpečnostní strategii ČR navazují další strategické dokumenty, které ji konkretizují. Bezpečnostní strategie se proto nemůže vyhnout značné míře obecnosti, měla by však jednotlivé oblasti, jichž se týká, dostatečně jasně vymezit. V diskuzi o bezpečnostní strategii by při tom mělo být zpracovatelskému týmu jasné, jaké konkrétní dokumenty nižšího řádu to budou, tj. jejich struktura a obsahové zaměření.
  2. Posoudit, zda by nebylo vhodné určit, které strategické dokumenty nižší úrovně mají být v příslušných rezortech vlády zpracovány a s jakou periodicitou. [11]
  3. V případě, že bude rozhodnuto o platnosti bezpečnostní strategie pro delší časový horizont, je nutné zajistit proceduru pravidelného hodnocení jejího plnění a dopadů realizace (mj. právní, ekonomické aj. zajištění obrany země, fungování bezpečnostního systému apod.).
  4. Posoudit, zda by Bezpečnostní strategii ČR jako základní dokument bezpečnostní politiky státu neměl projednat a možná i schválit Parlament ČR a podepsat prezident republiky.
  5. Bezpečnostní strategie ČR by měla poskytnout domácí veřejnosti a zahraničním partnerům jasnou představu o českých bezpečnostních zájmech, hodnotách a prioritách české bezpečnostní politiky o BS jako nástroji komunikace s veřejností.

Práce vznikla v rámci projektu výzkumu, vývoje a inovací „Trendy, rizika a scénáře bezpečnostního vývoje ve světě, Evropě a ČR – dopady na bezpečnostní politiku a bezpečnostní systém ČR", VG2012013009 a výzkumného záměru FSV UK Praha, „Rozvoj české společnosti v Evropské unii:výzvy a rizika", MSM 0021620841.

Zanechat komentář