Prospective Horizons of Further Cooperation between NATO and the EU

Úvod

V současném období lze zaznamenat znatelný pokrok ve společném úsilí NATO a EU při řešení problematiky globálních bezpečnostních otázek. Příčin proč k tomuto posunu dochází, bude dozajista více. Tím hlavním bude tíživá ekonomická situace, která trápila po několik let celý západní svět a měla velice neblahý dopad na veřejné finance, rozpočet na obranu z toho nevyjímaje.

Užší spolupráci mezi NATO a EU, s tolik potřebnou politickou podporou, nastartovala paradoxně až ekonomická krize v kombinaci s nárůstem hrozby ozbrojených konfliktů, čehož důkazem je poměrně výrazné vyhrocení situace na Ukrajině. Zcela logicky tato situace vyústila v závěr, že zajištění komplementarity mezi NATO a EU se stává existenční nutností a pouze provázání unijní a alianční bezpečnostní politiky může přinést žádoucí efekt při udržování globální i lokální bezpečnostní stability. Přihlédneme-li tedy k aktuálnímu vývoji vztahů mezi NATO a EU, jaká lze za této situace očekávat klíčová témata, jež by měli tito strategičtí partneři řešit v nadcházejícím období ve vztahu ke stávajícímu vývoji bezpečnostní situaci ve světě?

Strategičtí partneři a nová kvalita jejich vzájemných postojů

Při identifikaci potenciálních témat, která budou obě strany řešit s cílem posílit další společný přístup, bude nutné zmínit dva momenty, které sehrávají zásadní roli. Tím prvním jsou závěry, které přijali nejvyšší představitelé zemí EU na zasedání Evropské rady v prosinci minulého roku, [1] druhým je pak příprava na nadcházející summit NATO, který je plánován na září tohoto roku ve velšském Newportu.

Pokud jde o první moment, tzn. zasedání Evropské rady, jeho výjimečnost spočívá v tom, že zde poprvé od vstupu Lisabonské smlouvy do platnosti vystoupil generální tajemník NATO a otevřeně prezentoval stávající situaci v Alianci ve vztahu k nejnaléhavějším otázkám globální i Evropské bezpečnosti.

Ale nejenom z tohoto důvodu, tedy kvůli účasti generálního tajemníka NATO na jednání leaderů zemí EU, lze považovat toto zasedání za přelomové. Toto vrcholné zasedání EU totiž ve svých závěrech učinilo některá důležitá rozhodnutí, mající dopad ve střednědobém a krátkodobém časovém horizontu nejenom na utváření unijní společné zahraniční a bezpečnostní politiky, ale i na politiku Aliance.

I vzhledem ke zmiňovaným dopadům vyplývajícím ze závěrů posledního zasedání směrem k Alianci lze očekávat, že dojde k intenzifikaci diskuzí na témata, která mají pro Unii i Alianci jednoho společného jmenovatele. A tímto společným jmenovatelem bude nepochybně stav vojenských schopností v kontextu k zostřující se bezpečnostní situaci v Evropě respektive na Ukrajině.

Ostatně toto téma spolu s problematikou stavu obranných rozpočtů členských zemí bylo i klíčovým bodem jednání ministrů obrany zemí NATO ve dnech 3. - 4. června 2014 v Bruselu, jehož cílem bylo usměrnit závěrečné přípravy zářijového summitu.

Sblížení procesů obranného plánování jako klíč k rozvoji další spolupráce

V závěrech z jednání Evropské rady, týkající se společné bezpečnostní a obranné politiky, je zdůrazněna nutnost konsolidace potenciálu ozbrojených sil zemí EU cestou posílení rozvoje schopností. Hybným impulzem k posílení vojenských schopností by měla být jednak implementace mnohonárodních projektů zaměřených na řešení prioritních nedostatků ve schopnostech a jednak posílení úrovně technologické základny obranného průmyslu v Evropě.

Dá se říci, že tyto body, v kontextu aktuální ekonomické situace, pouze reagují na důsledky chronického nedostatku finančních prostředků v rozpočtech na obranu zemí EU. Avšak další bod uvedený v závěrech ční svou důležitostí nad ostatními. Je jím důraz, který je kladen na potřebu zajistit komplementaritu a koordinaci aktivit organizovaných EU a Severoatlantickou aliancí.

V této souvislosti závěry hovoří o potřebě vytvořit koncepční rámec, na základě kterého má dojít k realizaci vzájemného provázání procesů obranného plánování NATO a EU. [2] Z uvedeného závěru je patrné jakou míru důležitosti přikládá EU otázce sladění procesů obranného plánování obou organizací.

Pro vytvoření koncepčního rámce je přímo stanoven termín, a to do konce roku 2014. Lze přepokládat, že otázka sblížení plánovacích procesů by mohla být i jedním z klíčových bodů společné diskuze na blížícím se summitu NATO.

Větší provázanost procesů plánování NATO a EU by bezpochyby přispělo k zamezení duplikací v obranném úsilí obou organizací. Přestože případný nový přístup k procesu plánování v NATO a v EU bude pravděpodobně i nadále narážet na problémy spočívající ve vzájemných třenicích některých zemí (je tím samozřejmě myšlen trojúhelník Turecko – Řecko – Kypr), zvýší se tím potenciál pro plánování a realizaci vojenských schopností, a to především díky možnosti sdílet údaje o stavu ozbrojených sil a potřebách jednotlivých zemí.

Snahy o sblížení plánovacích procesů – minulost a současnost

Otázka snahy o sjednocení obranného plánování NATO a EU má poměrně zajímavý vývoj a není jistě bez zajímavosti, že v tomto vývoji sehrála svou roli i Česká republika. Česká republika si totiž v období svého předsednictví v Radě EU, v první polovině roku 2009, stanovila jako jednu z hlavních priorit upevnění transatlantické vazby a posílení vzájemné spolupráce mezi NATO a EU. [3]

Vojenská část předsednictví České republiky v Radě EU transponovala tento cíl do podoby úsilí o sblížení procesů obranného plánování a nastavení společného přístupu k tvorbě vojenských schopností, ovšem pouze v rovině technicko-administrativní.

Bohužel, tento ambiciózní cíl nezaznamenal během předsednictví významnějšího naplnění. Pokud tedy nebereme do úvahy výsledky společných jednání NATO a EU k otázkám vojenských schopností ve formátu EU-NATO Capability Group. [4] Z hlediska obsahu i reprezentativní účasti na realizovaných jednáních, dosáhla Česká republika, jako organizátor, a zároveň předsedající, poměrně vysokého standardu. Avšak formát těchto jednání neumožňoval více než výměnu zkušeností a informací, mající navíc výlučně neutajovaný charakter.

Na snahu České republiky úspěšně nenavázala ani německá iniciativa, která se uskutečnila na přelomu let 2009 a 2010. Ambicí této iniciativy nebylo nic většího než na vojensko-odborné úrovni harmonizovat a synchronizovat jednotlivé fáze procesů obranného plánování aplikované v NATO a v EU. Německá strana za tímto účelem zorganizovala sérii pracovních jednání, kde se vedle národních expertů na obranné plánování a plánování schopností sešli i zástupci příslušných vojensko-odborných složek Unie i Aliance. Finálním produktem této iniciativy však byla pouze závěrečná zpráva, která v podstatě mapovala jednotlivé fáze plánovacích procesů NATO a EU s uvedením bodů, ve kterých se oba systémy stýkají či rozcházejí. Ostatně vzhledem k politické ochotě, respektive neochotě sblížit oba procesy, se ani více očekávat nedalo.

V atmosféře tehdejších ne příliš vstřícných politických názorů na konvergenci obou systémů obranného plánování se pak musí jevit pomalu jako zázrak skutečnost, že se v průběhu roku 2009 podařilo vytvořit a zavést jednotný dotazník obranného plánování DPCS, společný pro EU i pro NATO, ke sběru a sumarizaci údajů o ozbrojených silách příslušných zemí. [5]

Na tento dílčí úspěch navázalo až v říjnu 2011 vydání nového dokumentu, který definoval požadované vojenské schopnosti. [6] Tento dokument byl zpracován v úzké součinnosti mezi vojenskými odborníky NATO a EU a představoval ucelený soubor požadavků, které budou napříště jednotně uplatňovány, jak ze strany Aliance, tak i Unie, v procesu obranného plánování nebo při plánování vojenských operací.

Spolupráce NATO a EU založená na budování evropského pilíře Aliance

Z pohledu Aliance i Unie se očekává, že se konvergence plánovacích procesů promítne do definování široké evropské spolupráce či spolupráce založené na užší regionální kooperaci. Pro evropské země Aliance by měl proces obranného plánování NATO (NDPP - NATO Defence Planning Process) představovat platformu pro definování a identifikaci úrovně ambicí tzv. evropského pilíře NATO. Otázkou je do jaké míry by měla úroveň těchto ambicí korespondovat s ambicemi EU, vyplývajícími z evropské bezpečnostní strategie (ESS) a společné bezpečnostní a obranné politiky EU (CSDP - Common Security and Defence Policy).

Úroveň ambicí by měla být pro evropské země stanovena v kontextu toho, jaké jsou společné priority z hlediska jejich národních zájmů. Logicky vzato, tyto ambice by měly být pro evropské země NATO a pro EU totožné. Pokud je tedy řeč o společných prioritách evropských zemí, měly by být definovány na úrovni EU a v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky, ale v úzké interakci s Aliancí.

Právě definování společných priorit by mělo vytvářet platformu pro efektivní a rychlou reakci evropských zemí v případě vzniku krizové situace. A pro zajištění bezpečné a stabilní Evropy je jedno zda aktérem bude NATO, anebo EU.

Potřeba vytvořit silný a akceschopný evropský pilíř NATO ostatně rezonuje i s tím, co již delší dobu zaznívá z druhé strany Atlantického oceánu: Evropské země by se měly samy chopit zodpovědnosti za vývoj bezpečnostní situace na svém kontinentu a v jeho nejbližším okolí.

Už počátkem 90. let minulého století, po pádu železné opony, nastal okamžik, kdy si evropské země Aliance začaly uvědomovat potřebu převzetí svého podílu zodpovědnosti za bezpečnostní situaci v Evropě, zmítané tehdy lokálními konflikty na Balkáně. Díky pozitivní reakci z druhé strany Atlantiku došlo k etablování tzv. evropské bezpečnostní a obranné identity (European Security and Defence Identity) jako integrální součásti nově se rodící politicko-vojenské strategie Aliance v reakci na měnící se geopolitickou konstelaci světa.

Vysoká představitelka EU pro CSDP Catherin Ashtonová nastínila v průběhu přípravy na zasedání Evropské rady v prosinci 2013 základní strategické cíle budoucí role EU v oblasti společné bezpečnostní a obranné politiky. [7] Jedním z těchto cílů je dosažení strategické nezávislosti v reakci na nastalé krize v geografických oblastech představující strategický zájem EU, což de facto znamená kdekoliv na jih nebo na východ od evropského kontinentu, včetně oblasti Sahelu a Afrického rohu. [8] Otázka vyslání sil k řešení krizových situací v těchto oblastech by se tedy měla stát podle Catherin Ashtonové prioritou EU. A vzhledem k tomu, že toto prohlášení se setkalo ze strany členských zemí s celkem pozitivním ohlasem, lze tuto skutečnost brát i jako určující pro aktualizaci ambicí v oblasti společné bezpečnostní a obranné politiky EU.

Pokud výrok Catherin Ashtonové přeložíme z jazyka diplomatického do jazyka vojenského, pak strategická nezávislost evropských zemí znamená dosažení požadovaných schopností k reakci na nastalé krize v definovaných rizikových oblastech, a to bez vojenské podpory Spojených států. Vojenské intervence v oblastech hraničících s evropským kontinentem, tedy konflikty, jež v době nedávné vznikly v Libyi, Mali anebo ve Středoafrické republice, by tedy měly být otázkou navýsost evropskou. Evropské země, ať už NATO, nebo EU, by měly společně stanovit jakým směrem budovat své schopnosti, pokud nechtějí spoléhat na své transatlantické spojence.

Zároveň je potřebné zdůraznit, že tato skutečnost nemůže být vnímána jako něco co potlačuje národní zájmy evropských zemí či snahu o narušení transatlantické vazby a už vůbec ne jako snahu o izolaci Spojených států. Ba právě naopak. Jednoznačně se jedná o silný politický signál, jenž chce naznačit, že Evropa přijímá plnou zodpovědnost za vývoj na svém kontinentě a jeho nejbližším okolí.

Ve svém článku ve Vojenských rozhledech č. 2/2013, doc. Ing. Milan Kubeša CSc., uvádí: Před Evropskou unií se objevují výzvy a příležitosti k zásadnímu a modernímu řešení společné obrany. Jsou to výzvy přednostně určené politikům, ekonomům, vojákům a zbrojním institucím jak na úrovni EU, tak i u jednotlivých členských států. Některé obavy z přetrhávání transatlantické vazby jsou liché, jelikož jde spíše o zpevnění tohoto vztahu v rámci NATO. [9]

Komplexní přístup k řešení operací krizového řízení

Dá se říci, že dnes evropské země můžou zahájit vojenskou část operace krizového řízení na základě rozhodnutí NATO anebo EU. Vzhledem ke komplexnosti, kterou s sebou nese v současnosti vznik krizových situací, musí být kromě nasazení vojenských sil a prostředků k dispozici i politické, diplomatické, ekonomické a další nástroje, které budou použity k zajištění dlouhodobé bezpečnostní stability a k nastolení funkční veřejné správy v místě krize. A tyto nástroje má v současné době lépe zakomponované do svých struktur EU. Měla by to být tedy EU, která bude přinejmenším koordinovat, ne-li řídit, akce evropských zemí snažících se uhasit ohnisko případného ozbrojeného konfliktu, hrozícího přerůst v humanitární katastrofu.

Patrná je i změna pohledu NATO na pravděpodobné nasazení vojenských jednotek v souladu s článkem 5 či mimo článek 5 Washingtonské smlouvy. Nová strategická koncepce NATO z roku 2010 pohlíží na vznik eventuálních konfliktů mimo euro-atlantickou zónu jako na potenciální hrozbu, jež může narušit bezpečnostní stabilitu uvnitř zóny, pokud nedojde k její eliminaci. [10]

V mnoha případech, jako je tomu v současné době na Ukrajině, musí sehrát svoji prvořadou úlohu diplomacie. Pokud tuto situaci vztáhneme na NATO a na příslušné články Washingtonské smlouvy, evropské země by měly prezentovat takové společné odhodlání řešit nastalou situaci, s takovou mírou demonstrace vojenského potenciálu, které odradí případného protivníka od roznícení konfliktu do větších rozměrů. Jak pro NATO, tak i pro EU reakce na krizi, již jsme teď svědky na Ukrajině, představuje prubířský kámen důvěryhodnosti obou organizací.

Iniciativy v oblasti tvorby požadovaných vojenských schopností

Vývoj krize na Ukrajině přinutil některé evropské země přehodnotit svůj dosavadní přístup k bezpečnostní situaci v samotné Evropě. Některé země dokonce v důsledku posledního vývoje v této zemi ohlásily navýšení finanční prostředků v rozpočtech na obranu. Potvrzuje se opět pravidlo, že bezprostřední a konkrétní bezpečnostní hrozba má daleko větší efekt než jakékoliv predikce hrozeb, byť založené na vědeckých analýzách či jinak barvitě vylíčené v nejrůznějších katastrofických scénářích.

Navýšení rozpočtu a investování finančních prostředků na obranu však samo o sobě není všelékem. Musí jít ruku v ruce se stanovením orientací ve výstavbě vojenských schopností v dlouhodobém horizontu.

Pro ozbrojené síly kterékoliv země EU nebo NATO platí slova uvedená v článku Neradostná zpráva o skutečném stavu zabezpečení obrany České republiky:

„Jednorázové (demonstrativní) navýšení rozpočtu rezortu MO diskutované v souvislosti se současnou krizí na Ukrajině, nic neřeší. Rezort není tyto peníze schopen smysluplně v průběhu jednoho roku utratit, a tak se opět vystavuje riziku obvinění z neefektivity. Skutečně potřebné je postupné, dlouhodobé navyšování rozpočtu v době blízké té, po jakou probíhalo snižování – tedy asi jedno desetiletí. Pak jsme schopni dosáhnout i na ona magická 2 % a tyto prostředky smysluplně a efektivně používat." [11]

Jak pohlížet na předpokládané navýšení národních rozpočtů na obranu v kontextu unijních i aliančních iniciativ k rozvoji vojenských schopností?

Historie poměrně nedávná nám dokládá nemálo příkladů ambiciózních iniciativ k řešení kritických nedostatků ve vojenských schopnostech. Mezi těmi nejdůležitějšími, pokud jde o NATO, lze jmenovat Defence Capability Initiative z roku 1999, Prague Capabilities Commitment z roku 2002, Lisbon Capabilities Commitment z roku 2010 a doposud poslední Connected Forces Initiative z roku 2012. Co se týče EU, jsou zde aktivity zařazené do programu European Capability Action Plan (ECAP), který byl zahájený v roce 1999, a Capability Development Plan (CDP) z roku 2006. Pochopitelně nevíce diskutované aktivity jsou aktuálně probíhající iniciativa Pooling and Sharing a Smart Defence.

Unijní Pooling and Sharing se začal formovat na přelomu let 2009 a 2010, kdežto alianční iniciativa ke schopnostem Smart Defence byla oficiálně vyhlášena na summitu NATO v Chicagu v roce 2012. I když evropské země NATO i členské země EU realizovaly mnohonárodní spolupráci už dávno před oficiálním vyhlášením obou iniciativ, měla tato forma spolupráce dostat nový politický impulz.

Z hlediska metodologického přístupu se jak Pooling and Sharing, tak i Smart Defence koncentruje na dosažení potřebné úrovně schopností cestou specializace. Což zase na druhé straně vyžaduje od participujících států ústup od určitých schopností a soustředění se pouze na identifikovanou specializovanou oblast. Takový postup vyžaduje bezprecedentní důvěru v ostatní spojence, že v případě nutnosti poskytnou podporu v oblasti, na kterou se sami specializují.

A panuje mezi spojenci takový stupeň důvěry? A umožňuje takovéto sdílení schopností národní legislativa zapojených zemí? To jsou otázky, které pro tuto chvíli zůstávají bez vyčerpávající odpovědi.

Další komplikací byly – a v podstatě i nadále jsou – omezené prostředky na obranu respektive na obranný vývoj a výzkum. Omezené zdroje alokované na tuto oblast snižují ochotu zemí zapojit se do nových obranných projektů, u nichž není evidentní ekonomický přínos a pochopitelně přínos pro rozvoj požadovaných vojenských schopností, ovšem na národní úrovni.

A tak aktivity realizované pod záštitou obou iniciativ doposud nepřinesly nijak revoluční, a ani inovativní řešení deficitních schopností, nýbrž jsou spíše politickou nálepkou pro již probíhající mezinárodní projekty, které se odehrávají především v okruhu úzké regionální spolupráce.

Specifika aliančního a unijního přístupu k iniciativám v tvorbě vojenských schopností

Pokud jde o unijní iniciativu ke schopnostem Pooling and Sharing, v reakci na rozhodnutí nejvyšších představitelů členských zemí se příslušné instituce EU snaží přijít s návrhem strukturálních změn, které by usnadnily financování a realizaci projektů participujícími zeměmi. Do realizace jednotlivých projektů tak vstupuje vedle Evropské obranné agentury (EDA - European Defence Agency) i Evropská komise, která povětšinou plní roli koordinátora při řešení otázek týkajících se financování projektů ze strukturálních fondů a sladění národní legislativy s unijními směrnicemi.

Nicméně i nadále zůstává v EU forma řešení deficitních nedostatků ve schopnostech na principu projektového řízení, přičemž největší břímě zodpovědnosti za řešení je na bedrech členských zemí. EDA i Evropská komise nadále striktně dodržují unijní princip, kdy veškerá iniciativa musí vycházet z členských zemí (tzv. princip Bottom Up neboli zdola nahoru).

Jaká situace panuje v Alianci?

I když alianční systém je proti Unii založený na hierarchické struktuře a na ustanovení řídící složky, kterou v případě iniciativy Smart Defence představuje ACT (Allied Command Transformation), posun vpřed formou mezinárodních projektů není příliš markantní.

Toto zjištění by však nemělo být příliš překvapující, poněvadž je nutné si uvědomit, že NATO aplikuje v oblasti obranného plánování a v oblasti dosahování požadovaných schopností model procesního řízení.

Proti standardnímu systému řešení cílů výstavby sil, který je v NATO založený na principu procesního řízení, nemá společný mnohonárodní přístup, odpovídající principu projektového řízení, dostatečně institucionalizované základy, tak jako je tomu v EU. Dalším důležitým aspektem procesního řízení v Alianci je i to, že řešení tvorby požadovaných schopností má výrazně individuální charakter. Což znamená, že soubor identifikovaných deficitních schopností je transformován do podoby cílů (NATO Defence Planning Capability Targets), jež jsou posléze přiděleny jednotlivým členským zemím k dalšímu řešení v rámci národních procesů obranného plánování. [12]

Navzdory všem problémům je v současné době v obou iniciativách ke schopnostem patrná jistá snaha o komplementaritu mezi Aliancí a Unií. Ta vyplývá především z faktu, že společný rozvoj požadovaných schopností je primárním znakem CSDP, a tedy i součástí přístupu evropských zemí Aliance k procesu rozvoje vojenských schopností.

Je pravděpodobné, že iniciativa Smart Defence, jež může být vnímána jako duplikace iniciativy Pooling and Sharing a jež naráží na shora uvedené problémy, bude nahrazena kvalitativně novou formou přístupu a NATO – v duchu utužování komplementarity s EU – přesune těžiště svých aktivit směrem ke zvyšování úrovně interoperability a standardizace cestou intenzifikace aktivit v rámci Connected Forces Initiative.

Závěr

Bez jakékoliv nadsázky lze konstatovat, že EU a NATO konečně projevily politickou vůli konstruktivně spolupracovat a řešit vzájemnou komplementaritu. Závěry Evropské rady z prosince 2013 a příprava společných témat na zářijový summit NATO jsou toho nezpochybnitelným důkazem.

I když z hlediska iniciování spolupráce se jedná pouze o první politický impulz, je nepochybné, že tento podnět nalezne živnou půdu nejenom na jednáních nejvyšších představitelů členských zemí NATO i EU.

Ostatně problematika omezených zdrojů pro tvorbu požadovaných vojenských schopností nezbytných pro zajištění efektivní reakce na narůstající nebezpečí vzniku ozbrojených konfliktů již delší dobu volala po potřebě koordinovaného přístupu z úrovně obou organizací.

Pro udržení vysokého kreditu obou organizací v oblasti bezpečnosti a obrany je to jistě dobrý počin. Škoda jen, že NATO a EU nenalezly společnou řeč již dříve, a to na základě konstruktivní diskuze k tíživým otázkám mezinárodní bezpečnosti, ale až v důsledku ekonomické krize, která ani jinou alternativu než úzkou spolupráci nepřipouštěla.