The Czech Republic and „New“ EU Common Security and Defense Policy: Time of Crucial Decisions

Úvodem

Základem tohoto článku bylo stanovisko vypracované ke Kulatému stolu Národního konventu o EU na téma budoucnost Společné bezpečností a obranné politiky EU, který se konal 19. května 2017 v Praze v Lichtenštejnském paláci). Názory a doporučení obsažené v tomto článku jsou autora a nepředstavují pozici Evropské obranné agentury (EDA), kde autor v současnosti působí.

Geopolitická situace

Evropský i globální kontext se zásadně mění: v roce 2016 Evropská Unie přijala novou Globální strategii zahraniční a bezpečnostní politiky, načež Evropská komise bezprecedentně vstoupila do budování vojenských schopností, kdy v rámci Evropského obranného akčního plánu (European Defence Action Plan - EDAP) nabízí v rámci tzv. Okna výzkumu (Research Window) 100% finančního krytí do výše 90 mil. Euro (do roku 2019) a 500 mil. Euro po roce 2020 na společné projekty obranného výzkumu a v rámci tzv. Okna schopností (Capability Window) 500 mil. Euro na roky 2019 a 2020 a 1 mld. Euro po roce 2020 na programy v oblasti společného pořízení vojenského vybavení, přičemž se jedná o doplňkové financování (např. 20% na vývoj prototypů vojenských systémů) k národním příspěvkům, v některých případech však až do výše 100%.[1] S plánovaným ustavením Stále strukturované spolupráce (Permanent Structured Cooperation - PESCO) se realizuje dlouho odmítaná myšlenka vícerychlostní Evropy v obranné spolupráci.[2] Implementace Společné deklarace Evropské unie (EU) a Severoatlantické aliance (NATO) vede k dosud nevídané spolupráci mezi oběma organizacemi.[3] S odchodem Velké Británie z EU se Francie pasuje do role evropského lídra v obranných otázkách a spolu s Německem, které vzhledem k mnoha poválečným omezením, nemá jinou možnost, něž poevropštit svoji obranu, má ambici být opět motorem evropské integrace, tentokrát v tak citlivé otázce jakou je evropská obrana. Zároveň z USA nová Trumpova administrativa vysílá jasný signál evropským spojencům, že obrana je především jejich záležitost a Putinovo Rusko čeká na další vhodnou příležitost k obnovení studenoválečných pozic. S rostoucím migračním, ekonomickým i sociálním tlakem, a ruku v ruce jdoucím euroskeptismem a novým nacionalismem, by se bez nadsázky dalo říci, že Evropa prožívá jedno z nejkritičtějších období od konce Studené války, dobu, která se v mnoha ohledech podobá mezidobí vymezené dvěma světovými válkami.

… a Česká republika

Jak si v tomto kontextu stojí Česká republika? Je připravena se adaptovat a navzdory relativně slabé podpoře veřejnosti a složité historické zkušenosti učinit obranu jednu z vládních priorit s odpovídajícím zdrojovým zajištěním tak, jako to Masarykovo Československo učinilo v meziválečném období? Nebo Česká republika bude jen pasivně přihlížet dění okolo sebe a v určitém momentě bude bez boje připravena strpět další intervenci nebo okupaci jiné mocnosti?

Jakkoliv žádoucí je odpovědět „ano“ na první otázku, poslední čísla bohužel jasně hovoří ve prospěch druhé varianty. Za rok 2016, Česká republika investovala do zajištění své obrany jen 0,97 % HDP, přičemž na investice vynaložila 10,52 %,[4] což je třetí nejhorší výsledek v NATO, daleko za 2 % HDP příslibem z Walesu, nebo za obecným 20 % doporučením NATO a Evropské obranné agentury (European Defence Agency - EDA) pro investiční výdaje.[5] Situace je o to horší, že za rok 2016 Ministerstvo obrany nevyčerpalo 4,1 mld. korun, které mohly být vynaloženy na nákup vojenského materiálu nebo služeb.[6] Česká republika tak do obrany investuje nejen zlomek prostředků, ale není schopna tento zlomek ani zcela vyčerpat. To jasně ukazuje na strukturální problémy, se kterými se Česká republika a její Ministerstvo obrany potýká.

Politická diskuse nad dlouhodobou perspektivou rozvoje Společné bezpečnostní a obranné politiky (Common Security and Defence Policy - CSDP), jejím institucionálním a zdrojovým rámcem včetně role a míry zapojení České republiky je důležitá. V kontextu odklonu Trumpovy administrativy od Evropy a oslabující role USA jako hlavního garanta evropské bezpečnosti v rámci NATO, je tato diskuse pro Českou republiku snad ještě závažnější. Efektivní obrana je základem bezpečnosti státu a předpokladem pro všechny jeho ostatní ekonomické, sociální a kulturní aktivity. Vzhledem ke svému postavení a historické zkušenosti nebude Česká republika o zajištění své bezpečnosti nikdy rozhodovat sama. Vždy tak bude činit v závislosti na rozhodování silnějších států, velmocí, ať v evropském nebo globálním formátu. Z toho vyplývá nutnost se aktivně podílet na formování „nové“ CSDP. Nicméně aby Česká republika byla schopná tuto roli hrát, definovat své priority a následně je prosazovat, musí být nejprve vnitřně připravena, což v praxi znamená, vyřešit strukturální problémy, které ji dosud v hraní aktivnější role bránily. Níže je několik doporučení v hlavních podpůrných oblastech budování vojenských schopností, jenž mimochodem byly historicky hlavní osou práce EDA, a které by pro Českou republiku mohly být v tomto procesu vodítkem.

Rozvoj vojenských schopností (Capabilities)

Česká republika by měla definovat, které z požadovaných schopností AČR bude rozvíjet autonomně bez přispění ostatních států (sovereignty principle) a které bude řešit ve spolupráci s ostatními státy ať regionálně[7] nebo v rámci NATO, EU (shared sovereignty). V rámci druhé možnosti pak rozdělit ty, které bude rozvíjet na základě vzájemné dohody s ostatními státy, avšak bez vytvoření konkrétního mezinárodního mechanismu pro jejich nasazení (sharing principle), např. ve formě dohody o zajištění logistické podpory pro operační nasazení vybraných typů bojové techniky v zahraničních operacích. Dále pak ty schopnosti, které bude rozvíjet na základě mezinárodní dohody v podobě vytvoření nebo účasti v mezinárodní organizaci nebo struktuře, na kterou jsou delegovány národně vyvíjené nebo pořízené schopnosti (poling principle). Podobně například funguje Evropská letecká dopravní flotila (European Air Transport Fleet - EATF). Konečně pak na ty schopnosti, které budou budovány ve spolupráci s ostatními státy formou rozdělení úkolů a rolí za současného vzdání se, nebo naopak vytvoření nové, oblasti specializace jedinečné v rámci skupiny spolupracujících států (interdependence principle), např. specializace v oblasti obrany proti chemickým, biologickým, radiologických a nukleárním (Chemical, Biological, Radiological and Nuclear - CBRN) látkám. V rámci tohoto kroku, který by mohl být zapracován do revidované verze Koncepce výstavby Armády České Republiky (AČR) či příští Bílé knihy o obraně, tak Česká republika bude mít mnohem lepší představu, které z požadovaných schopností si ponechá v rámci své výlučné pravomoci, které bude možné využívat společně, a v jakých bude Česká republika a ostatní státy vzájemně závislé s cílem tyto schopnosti uchovat, neduplikovat jejich rozvoj a náklady s tím spojené, a dosáhnout synergie, například v rámci realizace EDAP Capability Window.

Vyzbrojování (Armaments)

Česká republika by měla přehodnotit současné akviziční postupy a flexibilně používat celou škálu existujících akvizičních možností s ohledem na zvolený způsob rozvoje vojenských schopností (například v případě sovereignty principle – viz výše – využívat článek 346 Smlouvy o fungování EU (SFEU),[8] který v případě ochrany závažných bezpečnostních zájmů umožňuje zadat zakázku napřímo bez výběrového řízení) tak, jak to rámcově popisuje národní Strategie vyzbrojování a podpory rozvoje obranného průmyslu.[9] V praxi se jedná o metodické rozpracování existující škály možností pořízení a o vytvoření interní směrnice, která by usnadnila výběr vhodného mechanismu pořízení v návaznosti na druh pořizovaného vojenského materiálu nebo služby.[10] V principu jde o to stanovit a s předstihem několika let informovat ostatní státy a průmyslové subjekty, co Česká republika bude pořizovat jako již hotový produkt či službu (off-the-shelf), a kde se bude podílet na vývoji a výrobě nové generace obranných technologií v rámci kooperativních programů.[11] Navzdory tomu, že kooperativní programy jsou páteří budování obranných schopností (například letoun páté generace Lockheed Martin F-35 Lightning II, letoun čtvrté generace Eurofighter Typhoon, nebo transportní letoun Airbus A400M Atlas), obranného výzkumu i průmyslu, Česká republika se kooperativních programů neúčastní ani je aktivně nevyhledává. Prototypy, které mj. Evropská komise hodlá v rámci EDAP, finančně podporovat však budou primárně pocházet z kooperativních programů, možná například z rodícího se francouzsko-italsko-německého programu European MALE (Medium Altitude Long Endurance Remotely Piloted Aircraft System) RPAS. Česká republika by tak měla identifikovat, například v kontextu implementace Strategie vyzbrojování a podpory rozvoje obranného průmyslu, oblasti, ve kterých by byla ochotna se kooperativních programů účastnit a současně informovat ostatní státy o plánovaných pořízení off-the-shelf s cílem propojit budoucí národní investice s investicemi ostatních států a z toho vyplývajícími možnostmi mezinárodní spolupráce. Česká republika by v této souvislosti měla co možná nejvíce využívat mezinárodních zkušeností v podobě tzv. nejlepší praxe (best practices), které jsou ve formě doporučení dostupné v rámci mezinárodních organizací včetně NATO a EDA. Otevření spolupráce s Evropskou organizací pro spolupráci ve vyzbrojování (L´organisme conjoint de coopération en matière d´armement – OCCAR), hlavní mezivládní organizací odpovědnou za realizaci evropských kooperativních programů a do budoucna možného integrátora kooperativních iniciativ Evropské komise v rámci EDAP a EDA, je pak další příležitostí pro zapojení se do mezinárodní spolupráce, která může vyústit v účast programu v rámci PESCO. Rozšířením akviziční škály a identifikací budoucích nákupů, včetně jejich navázání na způsob pořízení, získá Česká republika jasnou představu o tom, co nakoupí, a jak, a zda tak učiní sama či ve spolupráci s ostatními státy nebo organizacemi. Bude tak pro ní snazší definovat oblasti investičního zájmu na národní i evropské úrovni (ve vztahu k EDAP Capability Window) a současně umožní průmyslovým subjektům se na plánované akvizice připravit a formovat národní a mezinárodní konsorcia.

Jako doplňkový prostředek by Česká republika měla vytvořit systém vzdělávání programových manažerů zapojených do pořízení vojenského materiálu. Tito manažeři často realizují stamilionové nebo miliardové zakázky, a proto by mělo být v zájmu České republiky, aby se jim dostalo adekvátního vzdělání v problematice projektového řízení včetně řízení mezinárodních projektů, a souvisejícího právního, institucionálního a mezinárodního prostředí. V této souvislosti by bylo možné uvažovat i o certifikaci procesu pořízení vojenského materiálu v souladu se standardem ISO 9001.[12]

Obranný výzkum (Research & Technology)

Česká republika by měla přehodnotit své výzkumné a vývojové priority, jednak v návaznosti na rozvoj obranných schopností včetně potenciální účasti v kooperativních programech (viz výše), jež vždy zahrnují výzkumnou a vývojovou fázi (včetně prototypů), a jednak v návaznosti na schopnosti svých center obranného výzkumu tak, aby je mohla provázat s oblastmi a prioritami stanovenými pro příští rámcový výzkumný program EU. Obranný výzkum je páteří technologické převahy na bojišti, ale i motorem inovací obranného sektoru. V rámci přelivu do ostatních oblastí (spin-offs) je pak důležitým inovačním zdrojem pro ekonomiku jako celek. Navzdory zdánlivé převaze inovačního potenciálu civilního sektoru, obranný výzkum byl a zůstává v pozadí většiny moderních technologií.[13] Bruselský žargon jako PA (Preparatory Action for Defence Research - Přípravná akce pro obranný výzkum), CDP (Capability Development Plan - Plán rozvoje schopností), OSRA (Overarching Strategic Research Agenda - Zastřešující strategická výzkumná agenda), nebo KSA (Key Strategic Activities - Klíčové strategické aktivity), v sobě skrývají jednak nové příležitosti spolupráce v obranném výzkumu (PA), jednak budoucí priority v oblasti rozvoje schopností, výzkumu a vývoje (CDP, OSRA, KSA). Tyto priority budou definovány v rámci mezivládního přístupu uvnitř EDA dle nově přijatého politického rámce (Long Term Revue – LTR),[14] přičemž budou později sloužit jako vodítko pro financování souvisejících projektů a programů v rámci EDAP. Česká republika by tak měla aktivně nominovat a finančně a organizačně podporovat účast vědeckých a průmyslových osobností a subjektů na relevantních fórech, kde budou priority definovány a související projekty vznikat, například na pravidelných jednáních dvanácti EDA CapTechs (Capability Technology Areas - Oblasti schopností a technologií), nebo na právě se tvořícím poradním fóru pro PA, které bude podporovat Evropskou komisi při sestavovaní ročních programů pro výzkum v rámci PA, která je prologem k vytvoření nové, historicky bezprecedentní kapitoly pro financování obranného výzkumu, jenž bude patrně součástí příštího rámcového programu po skončení běžícího Horizon 2020. Konečně by Česká republika měla přehodnotit odpovědnost za obranný výzkum a vývoj, kdy nikoliv Ministerstvo obrany, ale Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy financuje a řídí tyto aktivity.[15] V kontextu důležitosti této oblasti pro budování vojenských schopností je tato skutečnost nejen anachronismem, ale empiricky i jednou z hlavních překážek aktivnější účasti České republiky v mezinárodních projektech výzkumu a vývoje i kooperativních programů. Účast na programech v rámci EDAP je jen těžko představitelná bez rozhodující role Ministerstva obrany v této oblasti.

S cílem usnadnit mezinárodní spolupráci a zjednodušit zapojení domácích subjektů do mezinárodních výzkumných projektů a programů by Česká republika měla vytvořit informační systém, který by umožnil výměnu informací mezi Ministerstvem obrany (případně dalšími ministerstvy a relevantními orgány státní správy) a obranným průmyslem (případně s dalšími průmyslovými segmenty a relevantními subjekty jako jsou vysoké školy, univerzity a organizace zabývající se výzkumem a vývojem). Tento systém by mohl být založen na ne/formálních konzultacích a webovém portálu, který by sloužil k vzájemné informovanosti v otázkách společného zájmu. Webový portál by měl obsahovat aktuální seznam národních a mezinárodních aktivit, kterých se české subjekty mohou zúčastnit, nebo ve kterých již participují, včetně podmínek účasti a kontaktních osob.[16]

Obranný průmysl a trh (Defence Industry & Market)

Česká republika by měla aktivně podporovat zapojení svého obranného průmyslu do národních a mezinárodních projektů a programů, a to jak u kooperativních programů, samostatných výzkumných projektů, nebo u pořízení off-the-shelf.[17] Česká republika má na svém území několik významných průmyslových klastrů v oblasti letectví, obrněných vozidel, malých a lehkých zbraní, vojenského průzkumu a radarových systémů.[18] Současně disponuje několika jedinečnými (niche) technologiemi v oblasti CBRN, vojenského výcviku a simulátorů, informačních technologií a služeb, nebo speciálních materiálů a laserů. České podniky, které v současnosti působí v obranném sektoru, převážně žijí z exportu na méně technologicky náročné trhy mimo Evropskou unii. Schopnost penetrovat tyto trhy se však může postupně snižovat, neboť řada současných odběratelů českých firem buduje vlastní průmyslové kapacity (často z offsetů od velkých evropských firem), které v budoucnu mohou saturovat domácí poptávku a navíc se stát konkurentem českým i ostatním výrobcům. Technologický náskok a převaha je proto pro domácí i evropské výrobce nutností. Bez masivní podpory výzkumu a vývoje český obranný průmysl nebude schopen udržet své produkty na mimoevropských trzích ani vstoupit na trhy Evropské unie, kde jiné než špičkové technologie v silné konkurenci neobstojí. Současné produkty evropského obranného průmyslu, včetně českého, dnes těží z investic do výzkumu a vývoje alokovaných před dvaceti a více lety. Pokud české podniky, s nutnou podporou státu skrze akvizice a investice do výzkumu a vývoje a s tím související účastí v mezinárodních programech, nebudou aktivní a inovativní, zůstanou technologicky i kapacitně na periferii, a Česká republika nebude mít hráče k zapojení se do mezinárodních programů.

Zájmem České republiky by proto mělo být zmapovat národní obranné průmyslové a technologické kapacity, podporovat je a dále rozvíjet, jednak jejich provázáním ne-li přímo zapojením do plánovaných akvizic (ať už v rámci pořízení off-the-shelf, kooperativních programů nebo projektů výzkumu a vývoje), jednak podporou jejich účasti v mezinárodních projektech a programech, a aktivní proexportní politikou. Současně je třeba stimulovat domácí firmy k převzetí role systémového integrátora, který by byl v rámci komplexnějších zakázek, nebo účasti v mezinárodních konsorciích, schopen okolo sebe soustředit jako subdodavatele malé a střední podniky, výzkumné a vědecké instituce. Roli systémového integrátora v rámci mezinárodních projektů (například v rámci PA nebo později v rámci příštího rámcového programu) by měly především hrát státní podniky a výzkumné ústavy, neboť na ně může stát přímo působit a současně je v rámci existujících státních struktur podpořit doma i v zahraničí. V neposlední řadě je třeba přehodnotit přístup k prostředkům ze Strukturálních fondů EU a využívat je i pro obranný průmysl, což může vyvolat potřebu revize Národní výzkumné a inovační strategie pro inteligentní specializaci ČR s cílem učinit ji přívětivou i vůči obrannému sektoru (defence friendly).[19] S implementací EDAP totiž začíná být možné využívat prostředků strukturálních fondů v obranném sektoru, avšak jen pokud to zapadá do Národní výzkumné a inovační strategie. Podobně se začíná měnit přístup k evropským finančním nástrojům, například k podpoře financování malých a středních podniků a jejich aktivit v obranném sektoru v rámci evropského programu COSME (Competitiveness of Enterprises and Small and Medium-sized Enterprises - SMEs), nebo v rámci podpory projektů v oblasti dovedností a znalostí ERASMUS+ a Evropského sociálního fondu (European Social Fund - ESF), kde EDA již vytváří mechanismus podpory k účasti v takových projektech. Česká republika by touto cestou mohla získat další prostředky na podporu svého obranného průmyslu, jeho strategického rozvoje a inovativního potenciálu. Aktivní průmyslovou podporou, podloženou dobrou znalostí domácího průmyslu, založenou na zmapování kapacit, schopností a kompetencí obranného i civilního sektoru, například v rámci implementace Strategie vyzbrojování a podpory rozvoje obranného průmyslu, Česká republika bude nejen lépe připravena identifikovat možné dodavatele vojenského materiálu a služeb pro národní akvizice, ale, a to především, schopna lépe definovat a formovat svoji národní průmyslovou účast v mezinárodních projektech a programech, neboť ty jsou právě v hledáčku EDAP Capability Window. Bez reálné průmyslové účasti Česká republika nebude schopná v těchto projektech a programech působit ani do nich vstoupit.

Závěr

Evropská unie stojí na prahu nové éry, kdy jedno z dlouhodobých politických tabu je prolomeno v důsledku vnějších a vnitřních tlaků. Budování společné obrany pod taktovkou Evropské komise nebude vždy snadné, levné ani spravedlivé. Lze oprávněně očekávat, že v rámci probíhající diskuze s členskými státy se současné návrhy, mechanismy, odpovědnosti i finanční rámce dále promění. Jedno však zůstane nezměněno, a sice ambice Evropské unie učinit v budoucnu obranu jednu ze svých komunitárních politik. Česká republika není v jednoduché pozici, obrana byla po desetiletí „enfant terrible“ vládního establishmentu a spoléhání se na členství v NATO levných řešením zajištění národní bezpečnosti. Navzdory četným a úspěšným misím AČR v zahraničí, strukturální problémy zůstávají a brání České republice být plně zapojitelná (insertable) do evropských aktivit v oblasti budování obranných schopností, vyzbrojování, výzkumu a vývoje, obranném průmyslu a trhu, podobně jako to v jiné podobě dokázali čeští vojáci v zahraničních misích. Přes jisté dílčí úspěchy a nadšenecké aktivity pár zainteresovaných se při pohledu z Bruselu Česká republika nejeví v obraně jako chytrý zákazník (Smart Customer), který v evropském formátu ví, co chce, přemýšlí jakým způsobem to získat, a činí tak s vědomím dosažení nejlepší hodnoty za vynaložené peníze (best value for money). Politické deklarace mohou ukázat směr, ale bez vytvoření podpůrných politik, nástrojů, procesů, a mechanismů, které by tyto deklarace realizovaly, nic nezmění. Evropská unie má v tomto směru také co dohánět: přehnaná regulace trhu s obranným materiálem, vysoké administrativní nároky na účast v evropských projektech nebo na spolufinancování z evropských fondů, nedostatečná znalost specifik obranného sektoru atd. Navzdory tomu se evropská obrana pomalu stává realitou, a pro Českou republiku je to šance, možná poslední, jak tohoto procesu využít pro svoji vnitřní transformaci a strukturální změny v oblasti obrany. Pokud chce Česká republika obstát v řešení množících se krizí, které dříve nebo později mohou přejít ve válečný konflikt s evropskou účastí, další alternativy se již nenabízí. Samozřejmě úspěch není garantován, na evropské ani na české straně. Ale pokud se o to Evropská unie ani Česká republika nepokusí, riskujeme, že další generace budou žít možná s větším traumatem, než pro nás je to mnichovské.