Evropa na prahu nového konfliktu?

Tíživá ekonomická situace a z ní vyplývající restriktivní opatření směrem k národním rozpočtům na obranu představují v současné době velmi vážnou hrozbu pro zachování důvěryhodnosti Aliance a EU. Problematika rozpočtových restrikcí dostává ještě ostřejší kontury, pokud přihlédneme-li k současné krizi na Ukrajině a na Krymském poloostrově. Uvedená krize vedla mimo jiné prezidenta České republiky Miloše Zemana ke zmínce o potřebě rychlejší realizace plánů na společnou evropskou armádu.

Prezident Zeman ve zmínce o situaci na Ukrajině, která podle něj nepochybně představuje další bezpečnostní hrozbu, řekl: „Vede to k úvahám o dobudování druhého pilíře NATO vedle pilíře severoamerického, a to v podobě evropské armády v souladu s pokračujícími tendencemi integrace v rámci EU." [1] Podle prezidenta by se horizont budování měl pohybovat mezi 10-15 lety.

Pokud bychom se tedy chtěli podrobněji dotknout problematiky společné evropské armády, pak je důležité vzít do úvahy prezidentem zmíněný faktor, a tím je koexistence NATO a EU jako dvou největších organizací řešících v celosvětovém měřítku problematiku obrany a bezpečnosti.

Tvorba společné evropské armády skýtá bezpochyby řadu zajímavých otázek a může na ní být nahlíženo z různých politicko-vojenských úhlů. Tento článek je úvahou nad tím, do jaké míry je možné reálně uvažovat o vytvoření společné evropské armády ve vztahu k budování a dosahování požadovaných vojenských schopností, a to za situace, kdy existuje poměrně silná vazba mezi aliančními partnery na obou březích Atlantického oceánu.

Geopolitický kontext vzniku a existence EU a NATO

Jak známo Severoatlantická aliance byla založena v období rozdělení světa na dva nesmiřitelné tábory a jako důsledek studené války. Po pádu berlínské zdi se svět radikálně změnil a Aliance přizpůsobuje své poslání, své politicko-vojenské ambice i své organizační struktury novému geopolitickému rozložení sil ve světě. Toto období přineslo i moment, kdy si evropské země Aliance začaly uvědomovat potřebu převzetí svého podílu zodpovědnosti za bezpečnostní situaci v Evropě, zmítané lokálními konflikty na Balkáně.

Postupem času došlo k etablování tzv. evropské obranné a bezpečnostní identity (v roce 1999 byla nahrazena tzv. evropskou bezpečnostní a obrannou politikou) jako integrální součásti nově se rodící politicko-vojenské strategie Aliance v reakci na měnící se bezpečnostní prostředí soudobého světa.

Pád berlínské zdi a geopolitické změny ve světě měly vliv i na nově se koncipující EU. Od jejího vytvoření na základě Maastrichtské smlouvy z roku 1992 docházelo k postupnému strukturování koncepce již zmíněné evropské obranné a bezpečnostní politiky [2] jako součásti společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

Přes počáteční nevýrazný pokrok dostala realizace této politiky nový dynamičtější impulz, poté co vrcholní představitelé Velké Británie a Francie dospěli na schůzce ve francouzském městě Saint Malo, v prosinci 1998, ke shodě v pohledu na její další vývoj.

Emancipační tendence EU v oblasti obrany a bezpečnosti

Nicméně od chvíle, kdy vznikla evropská obranná a bezpečnostní politika, [3] nepřestávají utichat hlasy kritizující stav a úroveň vojenských schopností, pomocí kterých chce EU naplnit svoje politicko-vojenské ambice.

Je pravdou, že Aliance proti EU disponovala širším souborem schopností, i když ne vždy plně dostačujícím, které ji umožňovaly realizovat značný záběr vojenských aktivit. Budiž však zdůrazněno, že za toto kvantum schopností vděčí Aliance v prvé řadě USA jako největšímu přispěvateli do společného souboru sil.

Britové, až do onoho summitu v Saint Malo, byli nejzapřisáhlejšími zastánci myšlenky, že zajištění bezpečnostní stability v euroatlantickém prostoru nesmí být štěpeno vícero směry a musí být primárně řešeno právě Aliancí. Co je vedlo ke změně tohoto názoru?

Důvodů je bezpochyby několik. I když zhroucení bipolárního světa způsobilo radikální transformaci v pohledu na nově hrozící ozbrojené konflikty, mnohé principy politicko-vojenské strategie zůstaly neměnné. Jedním z těchto principů, bez něhož nelze vytvořit stabilní bezpečnostní prostředí a u něhož lze spolehlivě říci, že má univerzální platnost, je princip vojenského zastrašování či odrazování potencionálního protivníka; tedy věrohodná demonstrace vojenské síly, jež může být kdykoli použita. V širším kontextu vývoje bezpečnostní situace ve světě, jež se profilovala ve druhé polovině 90. let, dospěla Velká Británie k závěru, že pouze sjednocená a silná Evropa může zajistit trvalou bezpečnostní stabilitu na evropském kontinentě s přesahem do celé euroatlantické zóny.

Tento závěr se však dostal do ostrého kontrastu s aliančními dokumenty, [4] bilancujícími účast Aliance v operacích na Balkáně. Dokument zcela jednoznačně poukazoval na neschopnost evropských spojenců zajistit požadované vojenské schopnosti, které musely být z valné části hrazeny Spojenými státy.

Budování silné a akceschopné Evropy

Pro Velkou Británii z tohoto tristního hodnocení vycházel logický závěr: pokud bude tato nerovnováha i nadále přetrvávat, dojde k nevratnému poškození samotných základů euro-atlantického partnerství. Tudíž pokud má být uchována silná a akceschopná Aliance, je třeba urychleně přistoupit k budování silné a akceschopné Evropy.

Spojené státy samozřejmě přivítaly iniciativu svých evropských spojenců, a to i vzhledem ke skutečnosti, že právě disponibilita vojenských schopností představovala základní stavební kámen pro uchování důvěryhodnosti Aliance.

Pravdou je, že následný vývoj ukázal, že pokrok v procesu dosahování schopností nebyl a není tak markantní, jak by si obě strany Atlantiku přály. O této skutečnosti svědčí nemálo aliančních i unijních iniciativ k řešení kritických nedostatků ve vojenských schopnostech, [5] mezi nimiž ční jako maják unijní iniciativa Pooling and Sharing a alianční Smart Defence. Přes všechny pozitiva, které tyto iniciativy přinesly, nelze hovořit o zásadním dopadu na dosažení požadovaných schopností.

Obranné plánování v NATO a v EU – komplementarita, nebo zdroj problémů...

V současnosti nastavený proces obranného plánování EU a realizace tzv. helsinského cíle výstavby sil [6] přinesl řadu pozitiv, především pak z hlediska nastaveného mechanismu při definování požadavků na schopnosti, identifikaci nedostatků a posléze i v procesu prioritizace těchto nedostatků.

Zásluhou Evropské obranné agentury (EDA - European Defence Agency), která vznikla v roce 2005, pak bylo možné i posílit vzájemnou interakci mezi procesem rozvoje vojenských schopností a konsolidací technologické základny obranného průmyslu v Evropě. Agentura přistoupila k tvorbě a zavedení nových forem spolupráce a v současné době je snaha o vytvoření politického, ekonomického a legislativního rámce pro zajištění úzké spolupráce mezi členskými zeměmi s cílem dosáhnout právě takové úrovně vojenských schopností, které umožní beze zbytku naplnit politicko-vojenské ambice EU.

Kardinální problém však i nadále spočívá v odpovědi na otázku: Jsou všechny státy ochotny přistoupit k realizaci daných opatření, a to na základě otevřené a transparentní spolupráce?

Tento problém má i jeden dílčí, avšak významný aspekt. Veškeré aktivity v EU, samozřejmě včetně těch týkajících se společné bezpečnostní a obranné politiky, jsou striktně založeny na principu, kdy veškerá iniciativa musí vycházet z členských zemí (tzv. princip Bottom Up neboli zdola nahoru). Institucionální složky EU nemůžou vyvíjet žádný tlak na členské země, ani je žádat o realizaci jakékoliv aktivity.

Naproti tomu NATO aplikuje v rámci obranného plánování princip konzultací, kdy jsou členské země konfrontovány příslušnými složkami Aliance a více méně žádány, aby poskytly ty schopnosti, jimiž disponují jejich ozbrojené síly a jež uvádí ve svém celkovém národním přehledu (tzv. princip Top Down, tj. shora dolů).

Přestože se v současné době podařilo zavést pro obě organizace jednotný nástroj pro předkládání, sumarizaci a prvotní analýzu národních příspěvků, [7] využití údajů z tohoto nástroje podléhá výše uvedeným principům.

Vojenské schopnosti jako základní stavební kámen společné evropské armády

Pokud má být vytvořena evropská armáda, pak jednou z nezbytných podmínek musí být transparentní spolupráce jednotlivých zemí při tvorbě a dosahování požadovaných vojenských schopností, a to především z toho důvodu, že dnes prakticky neexistuje v Evropě jediná země, která by byla schopna samostatně a nezávisle vytvořit plné spektrum schopností k zajištění zájmů nejenom svých, ale i zájmů unijních.

Bohužel tato základní podmínka je často nabourávána neochotou členských zemí ustoupit ze svých národních ambic a plně se angažovat v mezinárodní spolupráci. Lapidárně řečeno, Evropa dnes není dostatečně zralá na to, aby jednotně a harmonicky rozvinula svůj vojenský potenciál.

Pro ilustraci tohoto stavu se podívejme na stávající situaci v NATO. V současné době čítá Aliance 28 členských zemí, z nichž Spojené státy jednoznačně dominují v oblasti výdajů na obranu. Výdaje Spojených států představují více jak 70 % celkových výdajů všech aliančních zemí. [8] Vedle užívaného pojmu výdaje na obranu, což je možno vyjadřovat přímo nominální hodnotou nebo jako procentuální část HDP, se často používá pojem obranné úsilí, jako jeden z možných výkonnostních ukazatelů, dokládající nakolik je daná země schopna pokrýt finančními prostředky požadavky na vojenské schopnosti.

Vzato proporcionálně a s přihlédnutím k vynaloženému obrannému úsilí by vedle Spojených států měl zbytek Aliance představovat druhou největší entitu na světě. Skutečnost však taková není. Evropské státy NATO dosahují ve svém obranném úsilí zhruba jen 50 % efektivity Spojených států.

Jakkoliv se může tento rozdíl zdát markantní, není nepochopitelný. Evropa, na rozdíl od USA, je diversifikována z hlediska národních systémů obranného plánování, přístupů k výstavbě a použití ozbrojených sil a v zájmech vyplývajících z národních obranných a bezpečnostních politik. To vše vede k tomu, že obranné úsilí zemí Evropy se zcela logicky atomizuje do řady národních programů, projektů a dalších aktivit, jež jsou z hlediska unijních zájmů buďto zcela rozdílné, či naopak duplicitní.

Evropa stále hledá efektivní řešení

Na druhou stranu je však potřeba konstatovat, že ze všech pracovních i řídících úrovní EU zaznívá přesvědčení, že na problematiku obrany a bezpečnosti je nutno nahlížet jako na klíčovou oblast při výstavbě konsolidované a silné Evropy. Ostatně toto přesvědčení vyústilo i do jednoho z nejzásadnějších dokumentů, které EU za poslední léta vydala. Tímto dokumentem je Lisabonská smlouva. [9]

Mimo jiné je v Lisabonské smlouvě specifikován Protokol o stálé strukturované spolupráci. [10] Tato část smlouvy byla koncipována tak, aby umožnila členským zemím dosáhnout požadované vojenské a technologické úrovně svých ozbrojených sil, s jejichž přispěním by EU mohla plnit ambiciózní roli globálního aktéra při zajišťování bezpečnostní stability ve světě.

Co tedy předpokládá text protokolu? Oproti předcházejícím smlouvám, znění protokolu nepředpokládá spolupráci nahodilou, nýbrž uvádí modality, na základě kterých by členské země měly koordinovaně participovat na rozvojových projektech svých ozbrojených sil a na procesu konsolidace technologické základny evropského obranného průmyslu. Implementace této spolupráce by měla členským zemím umožnit cílené zaměření vývoje a výzkumu v oblasti zbraňových technologií, akvizic zbrojního materiálu a modernizačních projektů na dosažení vojenských schopností, které budou přínosem jak pro dané země, tak pro EU jako takovou.

Transformací textu protokolu do konkrétní podoby se zabývala řada odborných pracovních skupin. Pro ilustraci uveďme jednu z nich, která byla ustanovena v rámci Institutu bezpečnostních studií francouzského ministerstva obrany (Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale). [11] Závěry této pracovní skupiny byly v podstatě totožné se závěry jiných skupin, zřízených se stejným záměrem – je třeba stanovit závazné hodnoty pro základní kritéria spolupráce v procesu dosahování požadovaných schopností. Těmito kritérii a jejich hodnotami by měly v prvé řadě být:

• výše národního příspěvku do společných sil EU, stanovená minimálně na 0,03 % populace dané země. Tyto síly měly splňovat požadavky v souladu s příslušnými standardy NATO,
• participace na zbrojních rozvojových projektech, které jsou vedeny Evropskou obrannou agenturou, a které by měly být orientovány na řešení kritických nedostatků v požadovaných schopnostech. Účast na těchto projektech by měla představovat určitý podíl z HDP, respektive podíl z rozpočtu na obranu. Obecně se hovoří o rozpětí 0,3 – 0,4 % z HDP.

Jak je patrné ze závěrů odborných pracovních skupin, jedním z hlavních cílů je eliminovat disproporci mezi úrovní příspěvků jednotlivých zemí tím, že budou stanoveny závazná kritéria a jejich hodnoty.

Nicméně navzdory konkrétním závěrům a doporučením specializovaných pracovních skupin nedošlo k oficiální implementaci uvedených návrhů a je jasné, že do doby závazného nastavení parametrů participace nelze očekávat, že by všechny členské země přistoupily se stejnou mírou zodpovědnosti k procesu tvorby společných ozbrojených sil.

Problém proporcionality národních příspěvků, a tím i celkové spolupráce všech unijních zemí, zůstává tedy i nadále nevyřešen.

Závěr

Přestože EU deklaruje, že společná obranná a bezpečnostní politika nabízí řadu možností jak provázat rozdílné národní zájmy v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky a jak zajistit jejich komplementaritu, tvorba požadovaných vojenských schopností nedosahuje takové úrovně, jakou by si EU zasluhovala, a to právě z důvodu zmíněné fragmentace národních zájmů.

Je však potřeba uvést věci na pravou míru: to, že Evropa není s to dát dohromady soubor požadovaných schopností, není pravou příčinou dosavadní nerealizovatelnosti myšlenky na evropskou armádu. Toto je pouze důsledek.

Pravá příčina se skrývá jinde. Přestože EU si dala do vínku heslo „jednotná v rozmanitosti" (anglicky United in Diversity), je to právě ona rozmanitost a z ní vyplývající obava o ztrátu národní suverenity, která ji brání vytvořit společnou evropskou armádu. A na této skutečnosti se asi delší dobu nic nezmění.

Toto je možné dokumentovat na několika případech z nedávné minulosti.

V 50. letech doznala krachu snaha o vytvoření Evropského obranného společenství, jež mělo být jakousi paralelou k aktivitám směřujícím k ekonomické integraci západoevropských zemí. Paradoxně to byla právě Francie, iniciátor této myšlenky, která plán na vytvoření tohoto společenství neratifikovala, a tím jej v podstatě pohřbila.

O pár desetiletí později, v momentě podpisu Maastrichtské smlouvy o vytvoření EU, se opět vyrojily myšlenky na zřízení evropské armády. Ty ale posléze utichly v důsledku neschopnosti EU řešit jednotně vyhrocený vývoje bezpečnostní situace na Balkáně.

Následovala etapa koncipování dalšího významného dokumentu – Smlouvy o ústavě pro Evropu, která definovala kvalitativně nové strukturování a fungování EU.

Tento dokument měnil takzvanou třípilířovou strukturu EU a poměrně detailně se vymezil k výstavbě evropské obranné a bezpečnostní politiky. I tento dokument evokoval možnost vytvoření evropské armády. V červnu 2005 však Francie a Nizozemsko odmítly tuto smlouvu v celonárodním referendu. A nebýt toho, že se tímto odmítnutím schvalovací proces zastavil, byli bychom patrně svědky, že i v dalších zemích se tato smlouva nesetká s příliš velkým nadšením.

Na základě krátkého exkurzu do nedávné historie EU lze konstatovat, že myšlenky na vytvoření určité formy evropské armády se objevují s periodickou pravidelností. Celkem logicky však skončily dříve, než dospěly ke konkretizaci, byť jen rámcové.

K celkovému dokreslení onoho hlavního důvodu dosavadních neúspěchů při naplňování myšlenky na společnou evropskou armádu stojí za zmínku francouzský politolog a historik Aymeric Chauprad, který v roce 2007, v souvislosti s odmítnutím Smlouvy o ústavě pro Evropu a připravovanou Lisabonskou smlouvou napsal: „V EU si některé země myslí, že můžou kompenzovat nesnesitelný pokles své moci prosazením radikální transformace suverenity: odstoupením od suverenity národní ve prospěch suverenity evropské, což má být druhem protiváhy vůči super mocnosti americké."