Úvodem

Závěry kontroly NKÚ u MO z listopadu 2013 poukázaly na zásadní nedostatky v systému plánování rozvoje schopností ozbrojených sil, když mimo jiné konstatují: „Do doby ukončení kontroly nezpracovalo ministerstvo koncepční materiál, který by podrobněji stanovil výstavbu a rozvoj pozemních či specializovaných sil s konkrétním vymezením cílového stavu, materiálních potřeb a finančních a časových požadavků na jejich naplnění. To mělo za následek nesystémové nákupy".

S citovaným závěrem kontroly NKÚ lze polemizovat, avšak ukazuje na problém, s jehož řešením se vedení rezortu nejen podle mého názoru nepříliš úspěšně potýká už od 90. let.

Zřejmě poslední pokus o vypracování detailnějšího dlouhodobého plánu, založeného na předchozí komplexní revizi ozbrojených sil, byl na MO učiněn v rámci přípravy tzv. Dlouhodobého výhledu rozvoje rezortu MO v roce 2005. Jeho zpracování, na němž jsem se osobně podílel, však bylo v roce 2006 zastaveno a dokument byl v roce 2008 nahrazen stručnou, v podstatě obecnou a proklamativní Dlouhodobou vizí rezortu MO. Následně byla v roce 2011 vypracována tzv. Bílá kniha o obraně (BKO), která sice dosti konkrétně naznačuje směry rozvoje ozbrojených sil, avšak ani tento dokument potřebný dlouhodobý plán nahradit nemůže. Předpokládám, že podobně obecný charakter bude mít i momentálně připravovaný Dlouhodobý výhled pro obranu 2030, který by měl poskytnout podklady pro souběžně zpracovávanou Koncepci výstavby AČR 2025.

Při jistém zjednodušení (odhlédneme-li např. od nepředvídaných politických a rozpočtových vlivů) lze konstatovat, že absence kontinuálního dlouhodobého plánování vytvářela podmínky pro řadu problematických investičních rozhodnutí (modernizace T-72, nákup 72 ks L-159, výstavba CBO Těchonín apod.), představujících ve svých důsledcích obrovské plýtvání finančními prostředky. Ty potom logicky chyběly na pokrytí dalších, často i prioritních potřeb.

Dlouhodobé podfinancovávání potřeb rozvoje sil, prohloubené v posledních letech výraznými rozpočtovými škrty, vedlo k postupné kumulaci příslušného deficitu. Jeho odhadovaná výše dvojnásobně překračuje současný celkový roční rozpočet rezortu obrany. Lze předpokládat, že i při očekávaném dílčím navýšení obranných výdajů nebude střednědobý horizont na vyřešení tohoto problému dostačující. Závažnost situace dokresluje nedávné varování NGŠ AČR před nebezpečím ztráty některých schopností AČR v důsledku nedostatku finančních prostředků na jejich výstavbu a modernizaci.

Tato skutečnost mimo jiné volá po analýze, která by měla posoudit reálnost naplnění politicko-vojenských ambicí a příslušných operačních plánů z hlediska predikce disponibilních finančních zdrojů na dosažení potřebných schopností ozbrojených sil.

Je proto namístě otázka, proč se u rezortu dosud nepodařilo vytvořit stabilní systém dlouhodobého plánování rozvoje, produkující dokumenty, na jejichž základě by bylo možno optimalizovat strukturu a schopnosti ozbrojených sil a racionalizovat příslušné akviziční procesy. Největším problémem se ukázala být zejména dlouhodobá predikce zdrojových údajů. Současně je však nutné přiznat, že vedení rezortu dosud nevyjádřilo potřebu takovým dokumentem disponovat.

Proč je dlouhodobý plán nutný

Kontinuální a racionální výstavba a modernizace sil a jejich schopností v prvé řadě vyžaduje provádění rozsáhlého množství analýz, modelování, simulací a příslušných politickoekonomických a zdrojových podkladů. Pouze na takovém základě lze vypracovat vyvážený dlouhodobý plán, který všem plánovačům poskytne dostatečné podklady, ale současně bude představovat významnou „pojistku" proti nejrůznějším subjektivním tlakům.

Nezbytnost dlouhodobého plánování je dána i tím, že modernizace či obměna složitějších nebo početnějších druhů zbraní a systémů představuje mnohaletý a finančně náročný proces od pořízení, až po vyřazení a likvidaci (tzv. Life Cycle). Zde bych si dovolil rovněž poznamenat, že jedním ze základních podkladů pro akviziční plánování jsou příslušné náklady na celý životní cyklus (tzv. Life Cycle Cost). Ty v sobě zahrnují nejen veškeré pořizovací náklady, ale i náklady na zaškolení obsluh, veškerou logistiku a provoz, až po vyřazení a likvidaci. Tento systémový přístup je základním předpokladem racionálních akvizic a obávám se, že není u rezortu MOČR dostatečně vžitý. Mají-li být potřebné akvizice realizovány včas, je proto nezbytné zahájit jejich komplexní přípravu mnohdy s mnohaletým předstihem a současně naplánovat na příslušné období i potřebné finanční prostředky. To platí zvláště s přihlédnutím k existující české legislativě. Její pravidla sice značně komplikují akviziční procesy, avšak na druhé straně je nesporný fakt, že pouze řádné výběrové řízení zajistí optimální poměr kvality a ceny. Z tohoto hlediska bych se připojil ke kritice značného množství nákupů, realizovaných v posledních letech bez řádného výběrového řízení.

V souvislosti s přetrvávající absencí stabilizovaného dlouhodobého plánování rozvoje rezortu MO je rovněž nutné zmínit trvalé stížnosti ze strany našeho obranného průmyslu na nedostatečné podklady pro zaměření investic do vývoje i zbrojní produkce.

Revize sil – základní východisko pro dlouhodobé plánování

Základním podkladem pro dlouhodobé plánování rozvoje schopností ozbrojených sil by mělo být provedení tzv. „revize sil" (Force Review). V jejím procesu se podle všech uvažovaných scénářů operačního působení ozbrojených sil (odvozených od politicko-vojenských ambicí a příslušných plánovacích situací) analyzují (porovnají) jejich reálné (momentální) a potřebné schopnosti, z čehož vyplynou konkrétní rozdíly, tedy jaké schopnosti bude potřeba pořídit, nebo naopak zredukovat či zrušit (tzv. Capability Gaps). Z metodického hlediska je samozřejmě nutné postupovat v duchu hodnocení jednotlivých funkčních oblastí, standardně definovaných v rámci alianční metodologie DOTMLPFI. Jedná se vlastně o realizaci potřebného systémového propojení obranného a operačního plánování.

Revize sil se jako formalizovaný standardní proces periodicky provádí v rámci obranného plánování NATO i u řady aliančních zemí. Velmi propracovaný systém mají zejména v USA, které nám k tomu v minulosti několikrát nabízely metodickou a softwarovou pomoc.

Závěry z revize sil musí být následně nákladově ohodnoceny, na příslušné časové ose konfrontovány s disponibilními finančními zdroji, a v případě disproporcí mohou působit jako zpětná vazba směrem k zadaným politicko-vojenským ambicím. Jinými slovy, pokud odhadované finanční nároky na budoucí schopnosti sil přesáhnou odhadované budoucí rozpočtové možnosti, bude nutno navrhnout příslušným způsobem ambice upravit. To je však velmi citlivý politický problém a na jeho řešení musí mít rezort MO dostatečně podloženou argumentaci.

Nedílným produktem revize sil je rovněž prioritizace jednotlivých potřeb, která se musí následně promítnout do všech plánovacích dokumentů, až po příslušný roční rozpočet rezortu MO.

V souvislosti s provedením revize sil a zpracováním dlouhodobého plánu jejich rozvoje považuji rovněž za potřebné poznamenat, že nezbytným podkladem pro příslušné analýzy je databáze životnosti jednotlivých druhů výzbroje a techniky, odhady příslušné finanční náročnosti jejich obměny či modernizace a predikce disponibilních finančních zdrojů pro jednotlivé roky stanoveného dlouhodobého horizontu.

Komplexní a důkladná revize sil je pracný a metodologicky i časově náročný proces. Vyžaduje v prvé řadě kvalitní přípravu, příslušné softwarové nástroje a zapojení všech vojenských odborníků, kteří z hlediska budoucích operačních požadavků detailně posuzují potřebné operační sestavy jednotek, jejich schopnosti, výzbroj, techniku, zásoby a veškeré zabezpečení, včetně např. způsobu a prostředků velení a přepravy. Jen na základě tohoto procesu lze připravit konkrétní a objektivně zdůvodnitelné požadavky na rozvoj sil a jejich modernizaci a po konfrontaci s realitou definovat co, v jakém množství a kdy bude nutno pořídit, modernizovat, ale třeba i vyřadit. Bez splnění těchto podmínek jsou rozhodnutí o rozvoji sil a následné akvizice založeny pouze na více či méně subjektivních názorech s velkým rizikem neefektivnosti a nehospodárnosti. O realizaci tohoto zásadního systémového požadavku na kvalitu dlouhodobého plánování u rezortu MO mám vážné pochybnosti.

Jak by měl dlouhodobý plán vypadat

Obsah dlouhodobého plánu není samozřejmě nikterak standardizován. Je v prvé řadě dán účelem, ke kterému má sloužit a vyplývá z konkrétní architektury systému obranného plánování. Obvykle se však dělí na dvě základní části – textovou a přílohovou. Textová část je zpravidla určena zejména odborné veřejnosti a její podobě podle mého názoru vcelku odpovídá současná verze BKO a zřejmě i připravovaný Dlouhodobý výhled pro obranu 2030. (Pouze pro srovnání či inspiraci bych si zde dovolil zmínit obdobný, poněkud propracovanější dokument — tzv. Model 2015, publikovaný u MO SR v roce 2006).

Jádrem dlouhodobého plánu je přílohová část, většinou v číselné nebo grafické podobě, vycházející z příslušné „živé" databáze všech relevantních, účelově strukturovaných údajů po jednotlivých letech dlouhodobého horizontu. Prakticky, z důvodu nezbytné provázanosti, by se mělo jednat o jistou „extrapolaci" střednědobého plánu, a to zejména z hlediska specifikovaných číselných údajů týkajících se např. financování jednotlivých programů, projektů a dalších údajů, které je potřeba dlouhodobě modelovat a plánovat. Je samozřejmé, že tato část musí být dostatečně flexibilní (zpravidla i variantní), aby bylo možno údaje periodicky korigovat na základě měnících se vstupů, například z hlediska vývoje finančních zdrojů či priorit rozvoje schopností. Nejen z tohoto hlediska si dovoluji oponovat pochybám o smyslu či dokonce o zpracovatelnosti dlouhodobého plánu v podmínkách rezortu MO ČR a současně vyjádřit přesvědčení, že kdyby takovéto podklady byly předloženy v rámci citované kontroly NKÚ, nebyl by pro tak zásadní kritiku důvod.

Dlouhodobý plán jako nedílná součást obranného plánování

Proces dlouhodobého plánování je nicméně nedílnou součástí celého systému obranného plánování. Proto je v souvislosti s řešením problematiky dlouhodobého plánování nutno zabývat se systémem obranného plánování jako takovým.

Obranné plánování by mělo fungovat jako páteřní plánovací systém, který propojí veškeré rezortní plánovací procesy a disciplíny od dlouhodobého plánování, až po roční rozpočet a příslušné prováděcí plány a hodnocení jejich realizace.

V tomto směru je podle mého názoru nejvhodnějším příkladem americký systém Planning, Programming, Budgeting and Execution System (PPBES), který do rezortu v 60. letech zavedl ministr obrany McNamarra, a který jako páteřní plánovací systém ozbrojených sil USA v podstatě funguje dodnes. V různých obměnách byl tento systém rovněž využit v řadě dalších aliančních zemí.

Aplikace PPBES byla ( s přímou pomocí US specialistů) zaváděna od počátku 90. let i u rezortu MO ČR pod názvem Systém plánování, programování a rozpočtování, SPPR. Nedařilo se však zejména dořešit důsledné propojení s podle mého názoru rigidním systémem rozpočtování a po dlouhých polemikách byl SPPR v posledních letech nahrazen aplikací metody „Řízení pomocí cílů" (Management by Objectives MBO). O její vhodnosti pro rezort obrany i správnosti nastavení mám vážné pochybnosti, a to zejména z hlediska administrativního charakteru soustavy cílů, měřitelnosti jejich plnění a kvůli striktní vazbě na aktuální organizační strukturu, což komplikuje průřezové rozvíjení schopností sil. Základní rozdíl mezi SPPR a aktuální rezortní aplikací MBO spatřuji v tom, že v SPPR se (i zdrojově) primárně plánuje podle průřezových programových okruhů (definovaných v prvé řadě podle hlavních úkolů ozbrojených sil), přes organizační strukturu až po rozpočtovou skladbu, zatímco současný rezortní systém je primárně členěn po výdajových blocích, definovaných podle skladby výdajů. Za vhodnější nadále považuji systém, založený primárně na programovém rozvíjení schopností, kde jsou jednotlivé (zpravidla průřezové) programy a příslušné projekty přímo definovány na jejich dosažení. To je ale na jinou diskusi...

Předpokladem moderního plánování rozvoje schopností ozbrojených sil i rezortu jako celku je schopnost transparentně matematicky ve střednědobém i dlouhodobém horizontu modelovat rozvoj struktury sil a kalkulovat k tomu příslušné náklady. To ve svých důsledcích zajišťuje, že příslušné plány a rozhodnutí mají dostatečnou analytickou a transparentní oporu. K tomuto účelu byl v rezortu v roce 1996 zaveden velmi účinný softwarový nástroj, darovaný ze strany MO USA pod názvem Defence Resource Management Model (DRMM). Tento mimořádně efektivní a vhodný počítačový program se však podle mého názoru velmi nezodpovědným rozhodnutím vedení rezortu přestal v roce 2003 využívat, a to přesto, že byl mimo jiné podle původního záměru připraven pro matematickou podporu přípravy tzv. Tvrdíkovy reformy. Od této doby podle mého názoru rezort modelovací a analytický softwarový nástroj srovnatelný s DRMM postrádá, což z hlediska požadavků moderního managementu znamená značný hendikep. Mimochodem, DRMM se již ve značně pokročilejší verzi dodnes používá jako systémový podpůrný prostředek obranného plánování například na MO Slovenské republiky.

Závěrem této stručné analýzy bych si dovolil zdůraznit, že nejen výše uvedené „systémové problémy lze řešit pouze systémově". To znamená komplexním přístupem z hlediska jednotlivých disciplín obranného plánování, ale i jeho vazeb do ostatních plánovacích systémů. Cílem — ideálním stavem — by měla být ucelená, vzájemně provázaná architektura jednotlivých systémů, příslušných procesů a dokumentů, podporovaná kompatibilním softwarem a jednotnou datovou strukturou.

Poznámka: doporučuji seznámit se s dokumentem MO SR z roku 2007 „Komplexná metodika obranného plánovania", který je podle mého názoru dobrým příkladem, jak by normativní dokument obsahující systémový popis obranného plánování v rezortu obrany mohl vypadat.

Závěr, návrhy opatření

Nejenom zjištění NKÚ poukazuje na to, že rezort MO ČR nadále postrádá standardní a stabilizovaný systém plán dlouhodobého rozvoje, jehož absence se zejména promítá do neustále se opakujících problematických akvizic, zpravidla provázených závažným plýtváním finančními prostředky.

V této souvislosti lze přivítat nedávné rozhodnutí ministra obrany o zpracování „Koncepce rozvoje AČR". Tento dokument nepochybně poskytne aktualizovanou komplexní představu o budoucích potřebách AČR i přístupech k jejich řešení. Pokud bude rozhodnuto, může tak současně sloužit jako základní východisko pro rozpracování v navazujících dlouhodobých plánech.

Dlouhodobé plánování rozvoje sil je nedílnou součástí systému obranného plánování, o jehož nastavení, analytické podpoře a tudíž i schopnostech pružně reagovat na měnící se vnější podmínky by měla být u rezortu vedena permanentní odborná diskuse. K tomu bych si dovolil, v návaznosti na výše uvedenou analýzu, doporučit pro zvážení zejména následující témata :

• zavedení formalizovaného a periodického provádění komplexní revize schopností ozbrojených sil do systému obranného plánování;
• obnova schopnosti matematického modelování činností a rozvoje rezortu MO, umožňujícího příslušné zdrojové kalkulace, vypracování potřebných analýz a tvorbu alternativních řešení;
• komplexní analýza nastavení systému plánování rezortu MO.