Operation Decisive Storm

Úvod

Tato studie se zabývá krizí v Jemenu a legalitou koaličního leteckého zásahu pod vedením Saudské Arábie, který proběhl na jaře 2015, nazvaného Operace Decisive Storm. Vedle okolností zásahu jsou hodnoceny i podmínky vyžadované Chartou OSN pro použití síly a legitimita zásahu v kontextu ustanovení článku 52 Charty OSN.

Nepokoje v Jemenu mají vzhledem k jeho geopolitickému postavení dalekosáhlejší důsledky, než by se na první pohled mohlo zdát. Jak uvedl Albullah Babood (ředitel Gulf Studies Centre a profesor mezinárodních vztahů na Katarské univerzitě) „stabilita Jemenu je velice důležitá pro bezpečnost celého regionu“ [1]. Nepokoje v Jemenu proti sobě také staví dvě regionální velmoci: Saudskou Arábii a Írán (který pravděpodobně podporuje ší‘itské rebely), z nichž každá reprezentuje jinou větev islámu. Na území Jemenu operují jak buňky al-Kaidy, tak buňky Islámského státu [2] (obě náležící k sunitské větvi islámu, na rozdíl od původních jemenských rebelů). Přesto se objevují zprávy, že část Jemenu dokonce projevila separatistické tendence a snahu o připojení území k Islámskému státu.

Arabské jaro bylo symbolem naděje, západní svět, který také začal používat ono idylické pojmenování, doufal, že povstání přinesou arabskému světu demokracii. Arabské jaro ale bylo symbolem probuzení i pro islámské radikály, kterým se po svržení letitých autoritativních režimů uvolnila cesta k moci. Usáma bin Ládin se před svou smrtí v květnu 2011 vyjádřil o Arabském jaru následovně : „Jsou před vámi důležitá rozhodnutí a obrovská a vzácná příležitost; Umma se může vymanit z otroctví současných vládců, lidmi vytvořených zákonů a západní dominance. ...slunce revoluce přišlo z Maghrebu. ... Přišel onen slibovaný den.“ [3]

Nejzávažnější důsledky arabských povstání pochopitelně vidíme v Sýrii a Libyi, o těchto zemích bylo již napsáno mnoho. Pozornost si vzhledem k závažnosti možných důsledků zasluhují také země jako Jemen, neboť i zde může mít nestabilita velmi vážné důsledky. Arabské jaro bylo spouštěčem období rozsáhlého neklidu (ačkoli v severní části Jemenu se bojovalo proti vládě již od roku 2004). V roce 2011 probíhaly masové protesty, které žádaly odstoupení prezidenta Ali Abdullaha Saleha. Vláda zareagovala tak, že proti rebelům povolala armádu, která rozháněla davy střelbou do vzduchu. Opozice na situaci ihned reagovala a zorganizovala kampaň civilní neposlušnosti (která získala širokou podporu) a snažila se přimět prezidenta Alí Abdulláha Sáleha, aby odstoupil. Prezident nejprve přislíbil, že nebude usilovat o znovuzvolení, a poté, že Všeobecný kongres lidu/Všelidový kongres (jde o politickou vládní stranu, jejímž předsedou je prezident Alí Abdulláh Sáleh, ozn. jako General People’s Congress) předá moc, což se však nestalo. V reakci na to se proti prezidentovi postavila i část armády a přidala se k opozici. V červnu 2011 byl prezident vážně zraněn při bombovém útoku a v závěru roku předal, po 33 letech své vlády, moc svému zástupci. Dřívější zástupce prezidenta Abd-Rabbú Mansour Hádí vytvořil novou vládu a byl ve funkci potvrzen volbami. Situace se však opětovně vyhrotila v roce 2014 (masová vlna povstání bývá dokonce označována jako Arabské jako II). Počátkem roku 2015 se Jemen ocitl na pokraji občanské války. Hádí byl v lednu 2015 nucen odstoupit.

Proti sobě vzájemně stojí Houtí (jedná se o příslušníky větve Zaidíjja, která se vymezila v rámci ší‘itské větve islámu v oblasti severního Jemenu, jde v podstatě o sektu, která nese také pojmenování Ansar Alláh, a která se vyskytuje prakticky pouze v této části Jemenu a splývá zde zároveň s kmenovou strukturou), dále příznivci prezidenta Hádí, ale také příznivci prezidenta Saleha (který zůstal politicky vlivnou osobou i poté, co předal moc a má podporu zejména sunnitského jihu) a rovněž al-Káida, na území operuje i Islámský stát (obě teroristické organizace hlásící se k sunnitské větvi). Rebelové dokonce získali úplnou kontrolu nad částí země, což vedlo v březnu 2015 až ke koaličnímu leteckému zásahu pod vedením Saudské Arábie. [4]

Koalici tvořily jednotky Egypta, Maroka, Jordánska, Súdánu, Spojených arabských emirátů, Kuvajtu, Kataru a Bahrajnu, Somálsko poskytlo vzdušný prostor, teritoriální vody a své vojenské základny. Ke koalici byl přizván i Pákistán, nicméně pákistánský parlament rozhodl, že země zůstane neutrální. I přesto však Pákistán nakonec poskytl válečné lodě, aby pomohl koalici s dohledem nad námořní blokádou. Spojené státy se zapojily tím, že poskytly logistickou podporu a špionážní záznamy. [5] Operace byla nazvána Decisive Storm (ةيلمع ةفصاع مزحلا‎ 'Amaliyyat 'Āṣifat al-Ḥazm). Operace byla ukončena 25. dubna 2015 a Saudská Arábie ohlásila, že vojenské úsilí nahradí politickým a mírovým úsilím Operation Restoring Hope (ةيلمع ةداعإ لمألا‎ 'Amaliyyat‚ I'ādat al-‘Amal).

2. Decisive Storm odkazem dřívějších operací

Velmi zajímavé je podívat se na tuto operaci podrobněji. Operace nebyla autorizována Radou bezpečnosti. Rada sice o situaci opakovaně jednala a vyzývala ke složení zbraní, ale k autorizaci použití síly nesáhla. Rada pro spolupráci arabských států v zálivu (Gulf Cooperation Council) vydala společné prohlášení, že rozhodla na základě žádosti prezidenta Hádího intervenovat proti rebelům Houtí v Jemenu (Omán se zdržel).

Velmi zajímavé je i schéma, podle kterého bylo postupováno. V podstatě kopíruje schéma Charty, ale s tím rozdílem, že na místo Rady bezpečnosti v tomto případě jedná regionální organizace – Rada pro spolupráci arabských států v zálivu. Nejprve ústy ministra zahraničních věcí Saudské Arábie prohlásí k jemenským rebelům, že použije všech dostupných prostředků k ochraně regionu („will use all necessary measures to protect the region“ [6]), poté uzavře jemenský vzdušný prostor a spustí letecký útok (první útok dle stanice al-Arábia údajně směřoval proti vojenským základnám a mezinárodnímu letišti v Sanná a tím vyřadil jemenskou vzdušnou obranu. Při leteckých útocích měl být podle stanice al-Džazíra zraněn hlavní představitel rebelů Mohammed Alí al-Houtí). Takové jednání jako by kopírovalo postup Rady bezpečnosti podle článku 42 Charty OSN. Bez zajímavosti není ani zvolený název operace, který silně připomíná Operaci Desert Storm, úspěšně provedenou koalicí vedenou spojenými státy v období ledna až února 1991. Provedení této operace bylo zcela v souladu s Chartou OSN a tedy zcela legální. Operace Desert Storm byla autorizována Radou bezpečnosti, která koncem roku 1990 přijala rezoluci 678, kde poprvé použila spojení „použití všech dostupných prostředků“ („to use all necessary means“) [7]. Nicméně, v pozdější praxi se užití tohoto spojení stalo běžným a je v současné době chápáno jako standardní spojení autorizující použití síly Radou bezpečnosti.

3. Právní rozbor legality operace

Jak je to s legalitou Operace Decisive Storm, objasní následující řádky, které budou věnovány právní rozboru. Charta Organizace spojených národů v článku 2 odstavce 4 Charty OSN stanoví, že „všichni členové se vystříhají ve svých mezinárodních vztazích hrozby silou nebo použití síly jak proti územní celistvosti nebo politické nezávislosti kteréhokoli státu...“. Toto ustanovení je chápáno jako univerzální zákaz použití síly. Charta OSN připouští explicitně pouze dvě výjimky [8]. První výjimkou je právo na sebeobranu, které je jedním z nezadatelných práv a je jako takové zakotveno i v článku 51 Charty OSN, tou druhou je zásah s autorizací Rady bezpečnosti v souladu s článkem 42 Charty OSN. Zatímco sebeobranu podle článku 51 Charty je státu dovoleno použít sílu k obraně své územní celistvosti a politické nezávislosti v případě, že nastanou takové okolnosti, kdy bude nezbytné se k použití síly uchýlit. Článek 51 Charty výslovně stanoví, že za okolnost, kdy bude nezbytné uchýlit se k použití síly je považován ozbrojený útok na předmětný stát (v originálním znění „if an armed attack occurs“). Naproti tomu zásah Rady bezpečnosti v souladu s článkem 42 Charty je možný pouze v situaci, kdy je Radou bezpečnosti konstatována hrozba světovému míru a bezpečnosti či nebo porušení světového míru a bezpečnosti nebo agrese (threat to peace, breach of peace or act of aggression) podle článku 39 Charty OSN. Žádnou další výjimku Charta nestanoví. Právo na sebeobranu je výjimečného charakteru a principiálně nezahrnuje třetí strany, Charta OSN však v článku 51 kolektivní sebeobranu připouští. Nicméně Jemen nebyl obětí agrese, jedná se o vnitřní konflikt, a proto nepřipadá ospravedlnění zásahu jako kolektivní sebeobrany vůbec v úvahu. Ačkoli není určitě bez zajímavosti, že Saudská Arábie byla natolik opatrná, že nejprve prohlásila, že nasadila jednotky k ochraně svých vlastních hranic.

Co se týká druhé legální možnosti zasáhnout, tedy otázky autorizace Rady bezpečnosti v souladu s článkem 42 Charty OSN, vyplývá následující. Rada bezpečnosti se sice situací v Jemenu v posledních letech opakovaně zabývala (rezoluce 2014 [2011], rezoluce 2051 [2012], 2140 [2014]) a to i v období, které vojenskému zásahu bezprostředně předcházelo (rezoluce 2201 [2015] a rezoluce 2204 [2015]). Již rezolucí 2140 (2014), kterou přijala na svém zasedání 26. února 2014, a opětovně rezolucí 2201 (2015), kterou přijala na svém zasedání dne 15. února 2015 a rezolucí 2204 (2015), kterou přijala na svém zasedání 24. února 2015, Rada bezpečnosti deklarovala, že situace v Jemenu znamená hrozbu pro mír a mezinárodní bezpečnost ve smyslu ustanovení článku 39 Charty OSN. Článek 39 Charty stanoví, že „Rada bezpečnosti určí, zda došlo k ohrožení míru, porušení míru nebo útočnému činu, a doporučí nebo rozhodne, jaká opatření budou učiněna podle článku 41 a 42, aby byl udržen nebo obnoven mezinárodní mír a bezpečnost“. Tím v podstatě Rada sice učinila první krok k autorizování použití síly, nicméně není tomu tak, že poté, co je Radou deklarováno, že situace znamená hrozbu pro mír a mezinárodní bezpečnost, musí skutečně k použití síly dojít. Použití tohoto článku je až poslední volbou po vyčerpání všech diplomatických a nevojenských prostředků, které nabízí články 40 a 41 Charty OSN. Jak plyne z obsahu rezolucí, Rada bezpečnosti prozatím nepovažovala všechna „měkká“ opatření (soft measures) za vyčerpaná anebo taková, kterými by prokazatelně nebylo dosaženo zlepšení situace.

Článek 42 Charty OSN stanoví, že „má­li Rada bezpečnosti za to, že by opatření podle článku nedostačovala anebo se ukázala nedostatečnými, může podniknout takové akce leteckými, námořními nebo pozemními silami, jaké považuje za nutné k udržení nebo k obnovení mezinárodního míru a bezpečnosti“. Objeví-li se v rezoluci Rady bezpečnosti spojení „použití všech nezbytných prostředků“ (“use of all necessary means“), bývá taková rezoluce obecně považována za autorizaci k použití vojenské síly podle článku 42 Charty OSN. K výslovnému autorizování použití vojenské síly v případě Jemenu jednoznačně nedošlo. Ještě v poslední rezoluci předcházející vojenskému zásahu dává Rada bezpečnosti jasně najevo, že je třeba situaci řešit nevojenskými a diplomatickými prostředky, vyzývá mj. Generálního tajemníka OSN, aby pokračoval v poskytování „dobrých služeb“ (“good offices“) a také k pokračující spolupráci na regionální úrovni.

High­level Panel on Threats, Challenges and Change, ustanovený Generálním tajemníkem OSN pro reformu (nejen) postupu Rady bezpečnosti v otázkách mezinárodní bezpečnosti doporučil Radě bezpečnosti, aby při postupu autorizace k použití síly postupovala nejen podle kritérií legality, která jsou samozřejmostí, ale i podle kritérií legitimity. Od čehož si Panel slibuje, že rozhodnutí přijatá za použití těchto kritérií budou patřičně respektována a méně obcházena jednotlivými státy. Mezi kritéria legitimity Panel zařadil 1) závažnost hrozby, tj posouzení, zda je újma, která hrozí členskému státu nebo obyvatelstvu, takového druhu či natolik jednoznačná a závažná, že ospravedlní prima facie použití vojenské síly; 2) dále posouzení, zda je jednoznačné, že primárním účelem navrhovaného vojenského zásahu je zastavení nebo odvrácení této hrozby a zda mohou být přítomny i jiné pohnutky; 3) posouzení, zda se Rada náležitě zabývala všemi nevojenskými možnostmi, jak hrozbě čelit a náležitě posoudila důvody, pro které by nevedly k úspěchu; 4) posouzení přiměřenosti navrhované vojenské operace co do rozsahu, intenzity a trvání, v poměru hrozbě; 5) a v neposlední řadě zvážení, zda lze rozumně očekávat, že vojenská akce bude schopna úspěšně čelit hrozbě tak, aby v důsledky vojenské operace nebyly závažnější než důsledky situace, kdy by nebylo použití síly vůbec schváleno. Je zajímavé, že ačkoli se existence hrozby, jako je v Jemenu, může na první pohled zdát vhodná k zásahu (zejména s ohledem na skutečnost, nakolik je Rada bezpečnosti obecně kritizována za svou váhavost s autorizací, případně za neschopnost se na autorizaci shodnout), po podrobení testu legitimity, tak jak je doporučen Panelem, se jeví jako rozumnější téměř vždy nevojenské řešení. V tomto konkrétním případě spatřuji jako sporné zejména body 3) a 5). Tedy i Rada bezpečnosti dospěla sama k názoru, že je ještě možné použití nevojenských, zejména diplomatických možností. Co se týče schopnosti úspěšně čelit hrozbě, je otázkou, zda je vojenská intervence v tomto konkrétním případě schopna z dlouhodobého hlediska eliminovat příčiny hrozby, tady se domnívám, že nikoli.

Rada bezpečnosti na zasedání dne 14. dubna 2015 přijala rezoluci 2216 (2015) kde vzala na vědomí, že Jemen oficiálně požádal Rada pro spolupráci arabských států v zálivu a Ligu arabských států o „okamžitou podporu všemi nezbytnými prostředky včetně vojenské intervence“ a uvedla, že vítá snahu regionálních organizací o řešení krize politickými a diplomatickými prostředky a nadále tyto prostředky doporučuje. Krátce po přijetí této rezoluce byla Operace Decisive Storm ukončena, Saudská Arábie zároveň ohlásila, že vojenské úsilí nahradí politickým a mírovým úsilím, které bylo nazváno Operation Restoring Hope.

Operaci Decisive Storm je možné hodnotit ještě z jednoho úhlu pohledu, a to sice skrze výklad odstavce 2 článku 52 Charty OSN. Tento článek říká, že „státy vynaloží veškeré úsilí, aby dříve, než předloží místní spory Radě bezpečnosti, dosáhly jejich pokojného řešení použitím těchto oblastních dohod“. Zahájení Operace Decisive Storm koalicí vedenou Saudskou Arábií na základě rozhodnutí Rady pro spolupráci arabských států v zálivu v podstatě není ničím jiným než použitím oblastních dohod, předcházejících řešením ohniska konfliktu Radou bezpečnosti. Existenci a zapojení oblastních dohod sloužících k udržení mezinárodního míru a bezpečnosti Charta bezpečnosti výslovně připouští v celé kapitole VIII. V článku 52 a 53 jejich užití doslova doporučuje. Koalice vedená Saudskou Arábií postupovala rovněž v souladu s článkem 54 Charty OSN, když spravila Radu bezpečnosti o svém záměru podniknout Operaci Decisive Storm. Velkou otázkou 52 odstavec 2 Charty OSN, jenž je zařazen v kapitole VIII věnované oblastním dohodám a následuje po článku 52 odstavci 1 Charty OSN, který říká, že „žádné ustanovení této Charty nebrání existenci oblastních dohod nebo orgánů pro řešení takových otázek, týkajících se udržení mezinárodního míru a bezpečnosti, které jsou vhodné pro oblastní akci, jestliže takové dohody nebo orgány a jejich činnost lze sloučit s cíli a zásadami Organizace spojených národů“. Odstavec 1 téhož článku tedy mluví o oblastních dohodách, které jsou „vhodné pro oblastní akci a jejich činnost lze sloučit s cíli a zásadami OSN“. O souladu existence Rady pro spolupráci arabských států v zálivu s cíli a zásadami OSN asi není třeba pochybovat. Ale co je zajímavé, je skutečnost, že ustanovení výslovně hovoří o oblastních dohodách, které jsou vhodné pro oblastní akci. Vzhledem k tomu, že dané ustanovení zároveň hovoří i o oblastních dohodách, které se týkají udržení mezinárodního míru a bezpečnosti, lze z kontextu dovozovat, že je minimálně možné uvažovat o tom, zda článek 52 odstavec 2 Charty OSN připouští v určité formě i vojenské řešení (samozřejmě při zachování jisté proporcionality). Zároveň je tady ale článek 2 odstavec 4 charty OSN, jehož výklad je velmi striktní a připouští pouze dvě výjimky, kdy je možné použití síly, a to článek 51 Charty, tedy použití síly v sebeobraně, a článek 42 Charty, použití síly v souladu s autorizací Radou bezpečnosti. Operace, která se jeví jako vcelku konformní s článkem 52 odstavcem 2 Charty OSN, se tak dostává do tzv. šedé zóny, podobně jako humanitární intervence. O legalitě resp. spíše legitimitě použití síly ve formě humanitární intervence se vedou dlouhé spory, jelikož Charta OSN použití síly ve formě humanitární intervence skutečně nepřipouští. V některých případech se však zdá humanitární intervence ospravedlnitelná, tedy legitimní, a to vzhledem k utrpení civilního obyvatelstva, jako tomu bylo například v Kosovské krizi v roce 1999.

Závěr

Operace Decisive Storm nebyla provedena na základě autorizace Rady bezpečnosti podle článku 42 Charty OSN, jednalo se tedy fakticky o porušení článku 2 odstavce 4 Charty OSN. Koalice vedená Saudskou Arábií ospravedlnila svůj zásah pozváním Jemenské vlády, která arabské státy požádala o okamžitou podporu všemi nezbytnými prostředky včetně (výslovně uvedené možnosti) vojenské intervence. Intervence na pozvání vlády je sama o sobě velmi sporným tématem a byla v minulosti mnohokrát zneužita, což ostatně známe i z československých dějin. Situace v Jemenu nesporně byla v okamžiku spuštění operace velmi nestabilní a znamenala hrozbu pro celý region. To však bylo důvodem, proč Rada bezpečnosti se situací opakovaně zabývala a také opakovaně deklarovala, že situaci v Jemenu považuje za hrozbu pro mezinárodní mír a mezinárodní bezpečnost. Rada však setrvala v doporučení politických a diplomatických řešení. Radě bezpečnosti nelze vyčítat, že by problém přehlížela, anebo že by v tomto případě zůstávala nečinná v důsledku vnitřní paralyzace. Naopak je možné říci, že Rada postupovala přesně podle doporučení, která přijal High­level Panel on Threats, Challenges and Change.

Operace Decisive Strom byla unilateralistickou akcí, zároveň se ovšem jeví jako mnohem více legitimní než např. Operace Iraqi Freedom vedená Spojenými státy. Nabízí se zde ospravedlnění vojenského zásahu jak formulací článku 52, tak i oficální žádostí Jemenu o intervenci. Koalice vedená Saudskou Arábií navíc dostála všem formálním závazkům a o všech svých krocích Radu bezpečnosti informovala. Zároveň je ale nutné říci, že i Saudská Arábie má v Jemenu vlastní zájmy a podporuje sunnitskou vládu proti šíitským rebelům. K podpoře Jemenské vlády proti rebelům na severu se vojensky měla zapojit dokonce i v roce 2009, ač to veřejně popírá. Jemenská krize ukazuje na to, že Spojené státy americké nejsou zdaleka jediným subjektem, který tíhne k unilateralistickým řešením a jednání různých států bývají vnímána různě.