Critical Analysis of Interconnection between Planning by Objectives and Capability Planning

1. Úvod

Cílem článku je prezentovat výsledky výzkumu, který autor prováděl při analýze stavu provázání plánování pomocí cílů a [1] plánování schopností, jako jedné z disciplín obranného plánování. Těžiště analýzy spočívá v premise, že výstupy z procesu plánování schopností hrají principiální roli v rozhodovacím procesu na strategické úrovni rezortu a mají dopad na další směřování tvorby schopností, a tím i rozvoj ozbrojených sil. Proto, aby výstupy z plánování schopností byly aplikovatelné v procesu plánování pomocí cílů, je nutné získat patřičné informace o jejich stavu.

Plánování schopností a plánování pomocí cílů tedy představuje spojité nádoby a jejich vzájemná interakce významně ovlivňuje realizaci jednoho z klíčových úkolů rezortu obrany, tj. dosažení požadované úrovně ozbrojených sil, jež jsou nezbytné k naplnění politicko-vojenských ambicí České republiky v oblasti bezpečnostní a obranné politiky.

Širší rámec analyzované problematiky byl prezentován v únoru 2014 v průběhu 9. doktorandské konference na téma Nové přístupy k zajištění bezpečnosti státu. [2]

2. Deskripce problematiky a její zasazení do širšího kontextu

Rozpočtové restrikce uvalené na veřejné finance jako reakce na hospodářskou recesi, přinutily nejenom Českou republiku, ale prakticky všechny země euro-atlantické zóny změnit pohled na hospodaření s tou částí rozpočtu, která je určena pro potřeby obrany. S tímto samozřejmě úzce souvisí i otázka, jak za tohoto stavu dosáhnout požadované úrovně ozbrojených sil a s ní i schopnosti účinně eliminovat hrozby rodící se v komplikovaném a nestabilním bezpečnostním prostředí současného světa.

Prakticky v celé státní správě se stále naléhavěji dostává do popředí otázka nutnosti kvalitního a zároveň reálného plánování, které by obsahovalo všechny potřebné atributy a zajišťovalo by efektivní vynakládání veřejných finančních prostředků.

V rezortu obrany se v důsledku této situace dostává na přetřes otázka, kde se nachází pomyslná hranice oddělující míru dostatečnosti od nedostatečnosti finančních prostředků určených k dosažení požadované výkonnosti ozbrojených sil. Lapidárně řečeno, otázka zní: Jak mnoho je dost?, respektive: Kolik už dost není?

Pokud použijeme na tomto místě jisté analogie s oblastí medicíny, pak můžeme říci, že existují metody, které dokáží přesně stanovit dobu, kdy člověku bez přísunu životodárného kyslíku přestanou fungovat životně důležité orgány, v důsledku čehož nevyhnutelně nastává smrt.

Bohužel neexistuje žádná exaktní metoda, která by umožnila podobně stanovit, kdy rezortu obrany bez dostatečného přísunu finančních prostředků přestanou fungovat základní funkce ozbrojených sil, v důsledku čehož systém obrany zkolabuje.

Pokud by takováto metoda existovala, jistě by nemohl náčelník Generálního štábu AČR prohlásit: „Nepovedlo se mi přesvědčit dostatečně politickou reprezentaci a veřejnost, aby se výdaje na armádu nesnižovaly a aby se obraně této země věnovala náležitá pozornost. Je pravda, že je to role spíš pro ministra obrany než pro mne. Vnímám to ale následovně. Dokud se nám v politické reprezentaci nepodaří dostatečně prosadit myšlenku, že obrana země je standardní součástí fungování státu a že také stojí nějaké finanční prostředky, které se na obranu musí dlouhodobě a plánovitě vynakládat, budeme se jen těžko vymaňovat ze současných problémů." [3]

Je však potřeba zdůraznit, že s výše uvedeným problémem se nepotýkají jen ozbrojené síly České republiky, ale mnoho dalších zemí, a pravdou je i to, že tíživost této otázky způsobila, že mnohé země již přistoupily k řešení tohoto problému, ať už individuálně či v rámci širší mezinárodní spolupráce.

Komplexní a systémový přístup, který by umožňoval reálně definovat a zároveň i finančně ocenit objem požadovaných vojenských schopností nezbytných k naplnění politicko-vojenských ambicí, by se stal bezpochyby vítaným nástrojem k podpoře rozhodovacího procesu na strategické úrovni rezortu.

I když dosavadní studie nepřinesly uspokojivé řešení tohoto problému, objevilo se mnoho poznatků, které znamenají významný posun při identifikaci možných řešení. Podstatným a do značné míry i determinujícím zjištěním je, že všechny dosavadní analýzy mají jednoho společného jmenovatele. A tím je proces plánování.

2.1 Legislativní rámec pro stanovení úkolů rezortu obrany

Jaké jsou základní atributy ovlivňující interakci mezi obranným plánováním a plánováním pomocí cílů či mající vliv na proces plánování na strategické úrovni řízení rezortu.

V rovině obecné platí, že plánování je základním stavebním kamenem pro naplnění poslání jakéhokoliv podniku či organizace a že bez plánování, které bude zahrnovat vytyčení reálných, srozumitelných a měřitelných cílů, nelze provádět kvalitní a efektivní řízení, ať už se jedná o soukromou sféru nebo státní správu.

Rezort obrany v tomto ohledu netvoří výjimku z pravidla, avšak oproti ostatním rezortům představuje nepochybně specifický organismus, jenž plní i specifické úkoly. Pokud budeme abstrahovat od ostatních úkolů, které vyplývají z pozice ministerstva obrany, jakožto orgánu státní správy, pak je jeho základním úkolem obrana svrchovanosti a územní celistvosti České republiky.

V této souvislosti je však potřebné zdůraznit fakt, že uvedené úkoly nejsou pouze a výhradně záležitostí ministerstva obrany. Obrana České republiky je založena na odpovědném přístupu vlády a dalších orgánů veřejné správy k zajištění systému obrany státu, dále na vytváření k tomu potřebných obranných schopností v rámci kolektivní obrany NATO a na zapojení občanů do obranných aktivit v případě vážného ohrožení země. Za zajišťování obrany území našeho státu, jeho demokratického systému, občanů a jejich práv a svobod je odpovědná vláda České republiky. [4]

Z hlediska legislativního rámce se zajištění obrany České republiky řídí především ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a dále pak ústavním zákonem č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, přičemž pro stanovení odpovědnosti a plnění úkolů spojených s obranou státního území je nutné vzít v potaz i další související zákony. [5]

Nicméně, kromě uvedeného legislativního rámce, který stanovuje především vnitřní úlohu při obraně státního území, je nutné vzít do úvahy i roli vnější. Vzhledem k charakteru bezpečnostních hrozeb a zahraničním závazkům obrana České republiky nekončí na hranicích našeho státu. [6]

Česká republika je součástí širší mezinárodní komunity, z čehož vyplývají úkoly spočívající v odpovědnosti za kolektivní obranu všech participujících zemí a za řešení krizových situací ve světě. A zde právě přichází na řadu odpovědnost za plnění národních závazků vůči NATO a EU, případně OSN či jiné ad hoc koalici.

2.2 Poslání rezortu obrany jako klíčový atribut procesu plánování

Stěžejní podmínkou pro naplnění povinností dané zákony, a to jak směrem k národní legislativě, tak i směrem ke spojeneckým závazkům, je budování účinného systému obrany státu a vlastních obranných schopností.

Z výše uvedeného poměrně jednoznačně vyplývá, že hlavní tíha odpovědnosti při naplňování stanovených úkolů vcelku logicky spočívá na bedrech Ministerstva obrany. Nástrojem k dosažení kýženého efektu jsou pak ozbrojené síly, u nichž se předpokládá, že budou disponovat právě takovými schopnostmi, které jsou nezbytné k plnění jak vnější, tak i vnitřní role.

Plnění vnější a vnitřní bezpečnostní role lze proto charakterizovat jako základní poslání rezortu obrany. A k naplnění tohoto poslání musí směřovat i proces plánování v rezortu obrany.

2.3 Metoda řízení pomocí cílů a její zavedení do podmínek rezortu obrany

Pokud v současné době mluvíme o plánování v podmínkách rezortu obrany, pak se jedná o plánování pomocí cílů. [7] Tato metoda byla zavedena v rezortu obrany v roce 2009 na základě vyhlášky Ministerstva financí č. 415/2008 Sb. [8] Podobně jako Ministerstvo obrany měly k implementaci této metody plánování přistoupit i ostatní rezorty a orgány státní správy.

Nicméně uvedená vyhláška byla zrušena vyhláškou Ministerstva financí č. 133/2013, [9] která již výslovně nestanovuje implementaci plánování pomocí cílů, respektive cílově orientovaného rozpočtování. Rezort obrany však v systému plánování pomocí cílů pokračuje, což ovšem vůbec není v protikladu s ustanovením vyhlášky Ministerstva financí č. 133/2013.

Jedním z hlavních důvodů, proč rezort i nadále pokračuje v aplikaci této metody plánování je možnost flexibilně řešit stěžejní otázku: "Čeho se má dosáhnout, jakým způsobem a s jakou sumou peněz?" [10]

V souladu se zněním vyhlášky č. 415/2008 Sb. byla do podmínek rezortu zavedena metoda plánování pomocí cílů nejprve rozkazem ministra obrany (RMO) č. 24/2010, Plánování činnosti a rozvoje v rezortu Ministerstva obrany, který v čl. 4, odst. a) uvádí: „plánování vychází z aplikace metody řízení podle cílů a je zaměřeno na udržení a rozvoj schopností". Tento rozkaz byl později nahrazen RMO č. 66/2012, Plánování činnosti a rozvoje v rezortu Ministerstva obrany. Návazně pak byla v únoru 2013 vydána Metodika střednědobého a ročního plánování rezortu MO, která rozpracovává patřičná ustanovení RMO č. 66/2012.

Není jistě bez zajímavosti, že již v roce 2010 zpracovala a vydala sekce ekonomická MO dokument Zásady implementace cílově orientovaného rozpočtování u Ministerstva obrany [11] k zabezpečení jednotného postupu při rozpracovávání strategických cílů rezortu do cílů nižší úrovně. Tento dokument byl však vydán pouze z úrovně ředitele sekce a tudíž na něj nemůže být nahlíženo jako na dokument závazný pro celý rezort obrany.

Přes veškerou nekonzistentnost znění tohoto dokumentu s RMO č. 66/2012 i Metodikou střednědobého a ročního plánování rezortu MO (což jsou dokumenty mající charakter normativního výnosu), je možné jej vnímat jako přínos pro správné formulování cílů rezortu z pohledu finančního řízení a pro správné aplikování závazných rozpočtových pravidel stanovených Ministerstvem financí.

2.3.1 Soustava cílů a systém jejich rozpracovávání

Metoda plánování pomocí cílů se v rezortu obrany aplikuje ve formě tříúrovňové soustavy cílů, přičemž cíle první a druhé úrovně mají charakter strategický. Cíle první úrovně se hierarchicky rozpracovávají do cílů druhé a poté do cílů třetí úrovně, čímž vzniká tzv. strom cílů.

Stávající soustava cílů zahrnuje osm cílů první úrovně strategických cílů, respektive cílů první úrovně, z nichž Zajištění obrany České republiky silami AČR, Vytváření a rozvoj systému obrany státu a Zajištění strategického zpravodajství mají zcela zjevně přímou souvislost s výstavbou ozbrojených sil s požadovaným potenciálem schopností k plnění vnější a vnitřní bezpečnostní role. [12]

Pro tvorbu všech cílů na všech úrovních platí, že musí vystihovat požadovaný cílový stav a musí být koncipovány jasně, konkrétně a srozumitelně. Především v případě rozpracování cílů třetí úrovně je kladen důraz na stanovení konkrétního a jasného popisu obsahu cíle, včetně časového rámce jeho realizace. Zde se hovoří o rozpracování cílů třetí úrovně do úkolů a opatření.

Klíčovou roli při rozpracování cíle představuje kalkulace věcných, a především finančních prostředků nezbytných k samotné realizaci cíle.

Při rozpracování cíle tak musí dojít k přičlenění kvantifikovatelných kritérií a parametrů, na základě kterých je naplňování cíle průběžně monitorováno a hodnoceno z hlediska vynakládání přidělených finančních prostředků.

2.3.2 Sumarizace finanční nákladovosti

Avšak samotným rozpracováním cílů třetí úrovně však proces zdaleka nekončí. Jakmile je dokončeno rozpracování všech cílů, nastává kritický okamžik spočívající v sumarizaci finanční nákladovosti jejich plnění.

Nikoho jistě nepřekvapí, že celková hodnota požadavků na finanční prostředky zpravidla dramaticky překračuje možnosti dané plánovaným rozpočtem rezortu. Čímž do procesu vstupuje důležitý faktor: stanovení priorit. Jinými slovy, v návaznosti na nezbytnost plnění toho či onoho cíle musí být rozhodnuto, které cíle budou či nebudou realizovány a v jakém rozsahu.

Tvorba tříúrovňové soustavy cílů, detailní rozpracování cílů třetí úrovně, analýza jejich nákladovosti a z něj vyplývající potřeby stanovení priorit jednotlivých akcí se tak stává zcela zásadním plánovacím výstupem pro naplnění poslání rezortu.

2.4 Obranné plánování a jeho vazba na plánování pomocí cílů

Zaměřme se nyní na oblast plánování schopností a na to jakou roli hraje v procesu obranného plánování a vůbec plánování v podmínkách rezortu obrany.

Akceschopné ozbrojené síly České republiky disponující moderními a interoperabilními prostředky jsou klíčovým předpokladem pro naplnění poslání rezortu obrany. Avšak pro zajištění akceschopnosti potřebují ozbrojené sily odpovídající spektrum schopností.

Odpověď na otázku, které schopnosti a v jakém rozsahu jsou zapotřebí, by mělo poskytovat právě obranné plánování. Všeobecně platí, že cílem obranného plánování je zajištění optimálního plnění vytyčených úkolů, jimiž je udržování a rozvoj požadovaných schopností, a to ve vazbě na potřeby vyplývající z vývoje vnějšího i vnitřního bezpečnostního prostředí.

Zde je potřebné uvést, že vztah mezi vymezením politicko-vojenských ambicí a plánováním schopností vychází z principů, které jsou obecné aplikované ve většině zemí NATO a EU. Proces stanovení národních politicko-vojenských ambicí je v podstatě všude stejný: vychází jednak z národních koncepčních strategických dokumentů, ale především ze závazků vůči spojencům, ať už se jedná o NATO, EU, případně o jakoukoliv jinou regionální koalici.

Rozličnosti v národních přístupech jsou však patrné ve fázi identifikace požadovaných schopností a jejich dosažení. Nicméně i zde v obecné rovině platí, že pro plánování schopností jsou stěžejní informace vycházející z koncepčních strategických dokumentů, řešících problematiku obrany a bezpečnosti. Tyto dokumenty by měly umožnit vytvoření předobrazu pro identifikaci záměrů rozvoje, udržení či utlumení příslušných schopností.

2.4.1 Plánování na základě schopností jako klíčový výstup pro rozpracování cílů

V současné době prakticky všechny země NATO i EU aplikují plánování na základě schopností (Capability Based Planning). Tento způsob plánování, ve všech národních modifikacích, odráží posun v pohledu na vývoj globální bezpečnostní situace po rozpadu bipolárního světa a predikce vzniku možného ozbrojeného konfliktu.

Proti dřívějšímu způsobu plánování, tedy plánování na základě hrozeb (Threat Based Planning), který je příznačný pro období studené války, kdy hrozil především vznik symetrických konfliktů, plánování na základě schopností reflektuje potřeby eliminovat hrozby vyplývající z konfliktů asymetrických či z konfliktů nové generace.

V současnosti existuje řada národních i vícenárodních přístupů k metodě plánování podle schopností, nicméně základní princip zůstává totožný. Obecně platí, že plánování na základě schopností spočívá v definování schopností, jež jsou požadovány k plnění stanovených operačních úkolů. Jakmile jsou požadavky na schopnosti definovány, je třeba určit co nejefektivnější způsob, kterým budou tyto požadavky naplněny.[13]

Bez ohledu na to, jakou terminologii a typologii pro definování a systemizaci schopností jednotlivé přístupy používají, lze konstatovat, že vše podstatné se odehrává po linii, která vychází z obr. 1.

Obr. 1: Obecné schéma procesu plánování na základě schopností [14]

2.5 Dílčí závěr k popisné části problematiky

Z výše uvedeného logicky vyplývá, že výstupy z plánování schopností hrají zásadní roli v procesu rozpracování cílů, které mají dopad na plnění poslání rezortu obrany.

Problémem však je absence standardního procesu, který by umožňoval získat informace o stavu schopností a potřebě jejich dalšího rozvoje, případně jejich udržování či utlumení, respektive eliminace. Dokladem tohoto stavu je i návaznost znění RMO č. 66/2012 na Metodiku střednědobého a ročního plánování rezortu MO:

„Ustanovení rozkazu do potřebné míry podrobnosti rozpracovává metodika střednědobého a ročního plánování rezortu Ministerstva obrany a metodika plánování schopností v rezortu Ministerstva obrany." [15]

Zmiňovaná metodika však hovoří o tom, že:

„Do doby vydání metodiky plánování schopností v rezortu MO lze vycházet ze základních principů tvorby plánu rozvoje schopností uvedených v následujících odstavcích." [16]

Realita však je taková, že do současné doby uváděná metodika plánování schopností nepoznala světlo světa a ony zmiňované následující odstavce v metodice střednědobého a ročního plánování nenabízí příliš mnoho prostoru, jak tento problém řešit.

Jak vidno, stávající systém tedy příliš neumožňuje identifikovat stav schopností. Přesto projekce výstupů z procesu plánování schopností do rozpracování cílů třetího řádu, respektive do úkolů a opatření, zůstává zásadním momentem celého systému plánování.

K tomu, aby bylo možné naplnit požadavky pro detailní rozpracování cílů třetí úrovně, tzn. konkrétní věcný obsah, kalkulace nákladovosti, definování kvantifikovatelných kritérií pro hodnocení plnění cíle a v neposlední řadě i časový rámec realizace cíle, je nezbytné mít detailní údaje a informace o stanovených prioritách v tvorbě vojenských schopností.

3. Analytická část

Nekompatibilita procesů plánování schopností a plánování pomocí cílů, přesněji řečeno nesoulad mezi výstupy z plánování schopností a rozpracováním cílů třetího řádu představuje principiální problém, který brání dát odpověď na otázku položenou v úvodu: Kde se skrývá pomyslná hranice mezi dostatečností a nedostatečností finančních prostředků určených k dosažení požadované výkonnosti ozbrojených sil?

V čem však spočívá příčina nedostatečného propojení mezi plánováním schopností a plánováním pomocí cílů? Závěry uvedené v analytické části práce by na tyto otázky měly odpovědět.

3.1 Identifikace výzkumných metod a jejich aplikace

Těžiště analytické části práce se nachází v hledání příčin a důsledků popsaného stavu, a především v identifikaci ústředního problému, jehož následné řešení by mělo přinést pozitivní posun v celé problematice.

Pro potřeby analýzy stavu plánování schopností a plánování pomocí cílů bylo nejdříve nutné stanovit způsob, jakým bude nahlíženo na danou problematiku.

Tato část analýzy byla založena na systematologickém principu, tzn. na uspořádání poznatků, které reflektují systémový přístup a pracující s určitou strukturou a systemizací problému, založeném na shromažďování poznatků, a to od obecného ke specifickému a od abstraktního ke konkrétnímu. S využitím metody intuitivní a expertní a dále metody analýzy a syntézy došlo k identifikaci poznatků, které jsou průřezově společné pro řešení celého spektra zkoumané problematiky. Takto získané poznatky vycházely hlavně ze studia a porovnání národních, mezinárodních (NATO, EU) a zahraničních koncepčních strategických dokumentů, řešících oblast bezpečnostní a obranné politiky, a ze srovnání závěrů těchto dokumentů s realitou rezortu obrany České republiky. [17]

3.1.1 Systémový přístup

Vzhledem k povaze problematiky plánování v rezortu obrany se ukázalo jako nejvhodnější aplikovat tzv. systémový přístup. Tento typ přístupu umožňuje nahlížet na předmět zkoumání jako na ucelenou soustavu prvků, které na sebe působí v určitých souvislostech, a to podle toho jakou mají strukturu a jaké mají vazby. [18]

Systémový přístup k předmětu zkoumání je založen především na identifikování účelu, s jakým byl systém vytvořen, a jeho struktuře, tj. jaké jsou jednotlivé prvky systému, jaké jsou jejich vazby a vlastnosti.

Pro daný předmět zkoumání, tedy interakci mezi plánováním pomocí cílů a plánování schopností v rámci obranného plánování, lze poměrně snadno identifikovat účel systému. Ten samozřejmě vyplývá se samotného poslání rezortu obrany a z úkolů které plní ozbrojené síly ve vztahu k platné legislativě.

Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že rezort obrany nedisponuje kodifikovaným systémem obranného plánování, je poměrně problematické identifikovat další komponenty. Zde lze samozřejmě vycházet z příslušných rezortních normativních výnosů.

Za dané situace je zřejmé, že problematika systému, jenž je v tomto případě obranné plánování, jeho struktura, struktura subsystémů, vlastnosti a vazby jednotlivých prvků systému, jakož i návaznost na okolí systému, bude stěžejními oblastmi dalšího zkoumání (viz obr. 2).

Obr. 2: Obecné schéma plánování v rezortu obrany

Při přípravě a realizaci analýzy byl použit soubor metod k provedení primárního sběru dat, na který navazovala sumarizace a vyhodnocení získaných informací za účelem kvantitativní a kvalitativní analýzy. Schéma jednotlivých fází analýzy s využitím patřičných metod je uvedeno na obrázku č. 3: Metody použité k primárnímu sběru dat a jejich kvantitativní a kvalitativní analýze.

Obr. 3: Metody použité k primárnímu sběru dat a jejich kvantitativní a kvalitativní analýze

Pro účely primárního sběru dat byla aplikována metoda strukturovaného rozhovoru. Údaje získané pomocí strukturovaného rozhovoru pak byly podrobeny kvantitativní a kvalitativní analýze s cílem získat vstupní údaje pro konstrukci problému a jeho úvodní vymezení.

Poznatky a výstupy z analýzy výsledků strukturovaného rozhovoru se dále staly základem použití metody kauzálního modelu pro konstrukci problému a pro grafické znázornění příčinných vazeb mezi dynamickými faktory předmětné problematiky.

Pro úvodní vymezení a upřesnění problému byla použita metoda stromu problému. Tato metoda umožnila identifikovat ústřední problém u předmětu zkoumání, tedy u plánování vojenských schopností jako součásti obranného plánování v rezortu obrany.

3.2 Metoda k primárnímu sběru dat

Za účelem získání relevantních údajů a poznatků pro potřeby analýzy stavu zkoumané problematiky byla uplatněna metoda strukturovaného rozhovoru.

Příprava strukturovaného rozhovoru spočívala v realizaci následujících kroků:

1. definování výzkumných otázek a způsob hodnocení obsahové náplně odpovědí,
2. určení okruhu respondentů,
3. způsob získání a sumarizace údajů od respondentů.

3.2.1 Definování dotazníkových otázek

Konstrukce otázek vesměs vycházela z principů obranného plánování a plánování na základě schopností, tak jak jsou v současné době aplikovány v rámci Severoatlantické aliance a potažmo i v EU.

Otázky v dotazníku byly koncipovány jako tvrzení, vztahující se k aktuálnímu stavu zkoumané problematiky. Respondenti byli v instrukcích pro vyplnění dotazníku požádáni, aby přiřadili danému tvrzení míru s jakou je podle nich dané tvrzení implementováno do podmínek rezortu obrany.

Jednotlivá tvrzení v dotazníku (viz příloha 1: Vzor dotazníku) byla rozčleněna do čtyř základních oblastí:

1. a) plánování pomocí cílů a vazba na plánování schopností,
2. rozsah a obsah plánování schopností,
3. hlavní faktory, které ovlivňují stanovení priorit při odstraňování nedostatků ve schopnostech,
4. faktory, které jsou nezbytné pro úspěšnou realizaci procesu plánování schopností.

Otázky položené respondentům měly za cíl zmapovat:

• úroveň koncepčního provázání procesů plánování a rozpočtování na principu metody plánování pomocí cílů,
• kvalitu údajů vycházejících z plánování schopností pro následné plánování pomocí cílů,
• úroveň procesu hodnocení stavu schopností,
•  úroveň vyhodnocování efektivity vynakládání finančních prostředků v procesu výstavby ozbrojených sil.

3.2.2 Stanovení okruhu respondentů

Cílovou skupinu respondentů tvořili odborníci ze složek rezortu obrany, zabývající se problematikou rozvoje a plánování obrany a problematikou rozpočtování a financování.

Vzhledem k celkové šíři řešené problematiky, mající rovněž přesah do mezinárodního prostředí (NATO, EU), bylo poměrně svízelné identifikovat odborníky, kteří by měli odbornou erudovanost i patřičné dlouholeté zkušenosti v dané problematice, a to jak na národní, tak i mezinárodní úrovni.

S cílem získat široké názorové spektrum k předmětné problematice, byli osloveni odborníci průřezově napříč celým rezortem, čili nejenom odborníci v rámci složek integrovaného Ministerstva obrany, tj. GŠ AČR a civilní sekce ministerstva, ale i odborníci pracující v zahraničních strukturách a na Univerzitě obrany.

Majíce na paměti fakt, že oblast plánování vojenských schopností je především doména strategického řízení rezortu a má vševojskový charakter, nebyly osloveny složky AČR na operačně taktické úrovni, tedy jednotlivá velitelství sil a služeb. Stejně tak nebyly osloveny složky Vojenského zpravodajství a Vojenské policie.

Co se týče kvalifikace a odborné praxe jednotlivých respondentů, všichni oslovení absolvovali vojenské vysokoškolské studium, přičemž tři respondenti absolvovali kurz generálního štábu, čtyři respondenti absolvovali zahraniční studijní program v oblasti managementu a tři respondenti jsou nositeli akademického titulu. Všichni zúčastnění působili více jak 15 let v aktivní vojenské službě jako vojáci z povolání.

Devět respondentů absolvovalo minimálně jednu zahraniční misi nebo operaci v trvání více jak tři měsíce. Sedm respondentů pak pracovalo na zahraničních pracovištích v národním nebo mezinárodním zastoupení. Všichni respondenti pracují na současných funkcích minimálně 5 let.

Závěrem lze říci, že odborná erudovanost a schopnost objektivně reagovat na danou problematiku je u všech zúčastněných respondentů na vysoké úrovni.

3.2.3 Způsob získání údajů od respondentů

Provedení strukturovaných rozhovorů proběhlo v měsíci únoru a březnu 2014, a to formou přímého kontaktu s respondenty (telefonický případně osobní rozhovor).

Trvání rozhovoru, včetně upřesnění a doplňujících otázek, bylo přibližně jednu hodinu. Respondenti, včetně těch, kteří se šetření nezúčastnili, byli nejprve telefonicky osloveni, přičemž se jim dostalo stručného vysvětlení obsahu a zámyslu dotazníkového šetření. Poté byla osloveným zaslána elektronická verze dotazníku.

Na základě předem dohodnutého termínu pak došlo k dalšímu osobnímu nebo telefonickému kontaktu za účelem vyplnění dotazníku. Z průběhu rozhovorů bylo patrné, že všichni zúčastnění respondenti pochopili smysl a cíl šetření. Nicméně panovalo určité jednostranné odborné zaměření odborníků řešící problematiku obranného plánování, na straně jedné, a problematiku rozpočtování a financování, na straně druhé. Tato nekonzistentnost však zcela logicky vyplývá z diametrálně odlišného zaměření obou problematik.

Z celkem 15 oslovených respondentů předložilo své reakce 12 respondentů, [19] což představuje 80% účast. Počet i struktura zastoupení zúčastněných respondentů se jeví jako dostačující k získání objektivních údajů a informací pro potřeby sběru primárních dat k vypracování analytické studie.

3.2.4 Stanovení hodnotící škály

Odpovědi na položené otázky, respektive míra implementace uvedených tvrzení, byly seřazeny v pětibodové škále (Souhlasím, Spíše souhlasím, Spíše nesouhlasím, Nesouhlasím, Nevím).

Tato hodnotící škála byla zvolena jako modifikace Likertovy škály, což je jedna z nejpoužívanějších metod k měření postojů v dotazníkových šetřeních. [20]

Přestože se Likertova škála používá hlavně k hodnocení postoje respondentů v sociologických průzkumech, její použití pro hodnocení míry implementace stanovených tvrzení při zpracování předmětné analytické studie se ukázalo jako vhodné.

3.2 Kvantitativní analýza

Po provedení vlastního dotazníkového šetření byla realizována sumarizace odpovědí a jejich příprava k realizaci kvantitativní analýzy (příloha 2).

Kvantitativní analýza odpovědí spočívala ve statistickém vyhodnocení četnosti reakcí jednotlivých respondentů na míru implementace daných tvrzení v podmínkách rezortu obrany.

Stanovení výsledku kvantitativní analýzy bylo založeno na předpokladu, že statisticky významný počet respondentů, tzn. nadpoloviční počet respondentů, se přiklání k souhlasné či naopak nesouhlasné reakci na dané tvrzení.

Hodnota míry v rozsahu Souhlasím - Spíše souhlasím resp. Nesouhlasím – Spíše nesouhlasím pak představovala důležitý činitel při identifikaci faktorů kauzálního modelu a při stanovení úrovně negativních výroků v případě metody stromu problému.

3.2.1 Výsledky kvantitativní analýzy

Výsledky analýzy informací získaných od respondentů vytvořily základ pro následnou identifikaci a formulaci klíčového problému, který zásadním způsobem ovlivňuje proces dosahování vojenských schopností nezbytných k naplnění politicko-vojenských ambicí České republiky.

Přes poměrně značnou odbornou vyhraněnost specialistů, a to buď na oblast obranného plánování, nebo naopak na oblast rozpočtování a financování, lze konstatovat, že reakce na všechna tvrzení se pohybovaly celkem jednoznačně buďto ve fázi souhlasu, anebo nesouhlasu. Jen výjimečně se vyskytovala reakce Nevím.

Jedinou výjimku tvořilo tvrzení b 2: Plánování schopností je založeno na koordinovaném přístupu zainteresovaných složek rezortu, ve kterém respondenti reagovali souhlasně a nesouhlasně v poměru 5:7. Toto tvrzení bylo v důsledku nejednoznačného postoje respondentů vyjmuto z dalšího šetření.

Souhrnná statistická analýza reakcí je uvedena v příloze č. 2: Výsledky kvantitativní analýzy reakcí respondentů.

3.3 Kvalitativní analýza

Součástí kvalitativní analýzy byla interpretace výsledků získaných dotazováním a jejich následná transformace do podoby faktorů, jež mají negativní dopad na předmět zkoumání.

Samotná kvalitativní analýza byla realizována s cílem provést syntézu výsledků hodnocení reakcí respondentů na jednotlivá tvrzení a zformulovat výroky, které by vystihovaly míru celkového souhlasu či nesouhlasu s těmito tvrzeními. Zformulované výroky pak představovaly základ:

1. při analýze konstrukce problému na bázi kauzálního modelu,
2. pro tvorbu stromu problému, jakožto metody k úvodnímu vymezení problému.

3.3.1 Aplikace kauzálního modelu

V případě kauzálního modelu bylo provedeno transformování většinové reakce respondentů na dané tvrzení do podoby faktorů, které mají negativní vliv na realizaci procesu obranného plánování.

Přehled identifikovaných faktorů mající návaznost na jednotlivá tvrzení je v níže uvedené tabulce.

Tab. 1: Formulace faktorů pro tvorbu kauzálního modelu

Konstrukce problému pak byla pojata tak, že jednotlivé faktory byly zaneseny do diagramu kauzálních vztahů (viz obr. 4: Schéma kauzálního modelu), přičemž tyto vztahy reflektovaly obecné schéma plánování v rezortu (viz obr. 2), tzn. návaznost na vymezení bezpečnostní a obranné politiky, plánování schopností v procesu obranného plánování, a v neposlední řadě i oblast plánování pomocí cílů. Rovněž tak určení závislosti přímé (+) či nepřímé (-) mezi jednotlivými faktory odráželo vazby uvedené v obecném schématu plánování v rezortu obrany.

Obr. 4: Schéma kauzálního modelu

3.3.2 Dílčí závěry aplikace kauzálního modelu

Analýza chování jednotlivých faktorů jako celku v systému vztahů kauzálního modelu dokumentuje nemožnost posouzení reálného stavu schopností ozbrojených sil České republiky, v důsledku čehož nemůže dojít k objektivnímu hodnocení připravenosti sil a prostředků rezortu k plnění politicko-vojenských ambicí, a tím i k hodnocení do jaké míry jsou ozbrojené síly schopny plnit poslání rezortu obrany. Z výsledků analýzy kauzálního modelu vyplynuly tyto klíčové závěry:

• není nastaven systém plánování schopností v dlouhodobém a střednědobém horizontu,
• tvorba střednědobého i ročního plánu v rámci plánování pomocí cílů nereaguje na reálné potřeby schopností,
• není prováděno hodnocení úrovně dosažených schopností,
• není řešena identifikace nedostatků v požadovaných schopnostech.

Kromě toho jsou zde patrné i širší konsekvence, potencionálně indikující nereálnost zadání politicko-vojenských ambicí, a tím i ohrožení kredibility rezortu obrany jako takového.

K provedení podrobnější identifikace problému a k zpřesnění jeho definice byla následně použita metoda stromu problému.

3.3.3 Aplikace metody strom problému

Za účelem upřesnění problému a jeho vymezení byla provedena analýza na bázi metody stromu problému.

Podobně jako tomu bylo při tvorbě faktorů kauzální analýzy, byla provedena transformace výsledků kvantitativní analýzy do podoby negativních výroků pro konstrukci stromu problému. Výsledná formulace výroků pro tvorbu stromu problému je uvedena v tabulce:

Tab. 2: Formulace výroků pro tvorbu stromu problému

Finální fáze upřesnění problému spočívala ve vytvoření stromu problému a identifikaci ústředního problému. Postup tvorby stromu problému probíhal v souladu se stanovenými principy [21]:

• nejprve došlo k seskupení jednotlivých výroků a vyselektování duplikací,
• poté bylo provedeno rozčlenění výroků na příčiny a důsledky problému a k vzájemnému provázání,
• závěrečným krokem pak byla identifikace ústředního problému.

Výsledek aplikace metody stromu problému je uveden na obrázku 5. Stěžejním argumentem pro určení ústředního problému byla skutečnost vyplývající z předcházející analýzy klíčových rezortních plánovacích dokumentů, tedy RMO č. 66/2012 a Metodika střednědobého a ročního plánování rezortu MO.

V RMO č. 66/2012 je stanoveno, že má dojít k vzájemnému provázání procesů plánování a rozpočtování, [22] tzn. i provázání plánování pomocí cílů s procesem plánování schopností. Nezbytnou podmínkou provázání těchto procesů je zavedení hodnocení úrovně dosažených schopností a následná aplikace výsledků tohoto hodnocení při rozpracování cílů třetí úrovně (viz závěry uvedené v části 2.5 Dílčí závěr k popisné části problematiky).

Obr. 5: Strom problému

4. Závěr analýzy a její implikace

Proto, aby výstupy z procesu plánování schopností byly aplikovatelné pro plánování pomocí cílů, je nutné, aby poskytovaly relevantní a objektivní informace o stavu schopností.

Absence relevantních údajů z procesu hodnocením schopností jako vstupních informací do procesu rozpracování cílů třetí úrovně, představuje principiální problém, který brání reálnému pohledu na stav ozbrojených sil a jejich schopnosti naplnit stanovené politicko-vojenské ambice.

Výsledky hodnocení úrovně schopností, proces stanovení priorit a definování strategie dalšího vývoje v oblasti schopností, tzn. jejich rozvoj, stagnace či utlumení, se stávají klíčovým faktorem pro účelné a efektivní vynakládání finančních prostředků.

Argumenty popsané v této analytické studii jsou zároveň i dostatečným předpokladem pro formulování ústředního problému:

Rezort obrany nedisponuje systémem hodnocení schopností v důsledku, čehož není možné nastavit efektivní interakci mezi plánováním a rozpočtováním, resp. mezi plánováním schopností a plánováním pomocí cílů.

Identifikaci ústředního problému je však nutné pojmout pouze jako úvodní část řešení celé šíře problematiky. Závěr této analýzy by se měl stát startovacím impulzem pro další výzkum, v rámci kterého by se mělo dospět k návrhu koncepčního řešení, tzn. k návrhu metody komplexního hodnocení úrovně dosažených schopností s možností definování priorit při odstraňování zjištěných nedostatků, a tím i priorit při plánování finančních prostředků v procesu výstavby ozbrojených sil.

Tato a další otázky budou tedy obsahem následného výzkumu, který by měl představovat přidanou hodnotu pro oblast plánování v rezortu obrany. Vzhledem k šíři problematiky, která přesahuje národní rámec, je otázkou, zda hledání řešení by mělo být pojato jako problém, který má být řešen striktně na národní, respektive rezortní úrovni, či zda je vhodnější přistoupit k řešení v rámci širší mezinárodní kooperace.