Ještě k branné povinnosti

Zákon č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon) přinesl dnem 1. 1. 2005 nejen zrušení výkonu branné povinnosti v době míru, ale také změnil její kvalitativní obsah. Kolem těchto změn se dokonce vedla krátká veřejná polemika. [1, 2, 3, 4, 5] Předmětem kritiky bylo zavedení tzv. všeobecné branné povinnosti. [3] Samotný problém vhodného pojmenování branné povinnosti, kterou přinesl zákon č. 585/2004 Sb., je však poněkud složitější, záleží totiž na systematizaci našeho pohledu na problém občanských povinností vykonávaných osobně jako přípravu na řešení situací ohrožujících bezpečnost státu nebo dokonce jako účast na jejich řešení. O takovou systematizaci se pokouší tento článek vzniklý za podpory z veřejných prostředků projektu Grantové agentury ČR č. 402/05/P243 Hospodářské aspekty profesionalizace ozbrojených sil ČR.

Braná povinnost, její podstata a struktura

Pro jedny je branná povinnost legitimním dítkem moderní demokracie, protože vznikla v souvislosti s francouzskou revolucí a modelem státu organizovaného na občanském principu, pro jiné se stala naopak potomkem studené války, který umožňoval udržování početní rovnováhy mezi NATO a Varšavskou smlouvou a který je s principy dnešních demokracie. [6]

V každém případě je branná povinnost jednou z forem „daní v úkonech“ [7] a její podoba vždy odpovídala účelu takové daně. Tím je úspora rozpočtových prostředků při zabezpečování veřejných statků anebo v souvislosti s jejich zajišťováním.

Branná povinnost jako forma daně v úkonech v sobě obsahuje několik na sebe vzájemně navazujících dílčích povinností. Jejich uvalení na občana má státu otevřít možnost výběru takové daně a realizovat jejich výběr. V této souvislosti lze v legislativě [9, 10, 11, 12, 13, 14, 15] ukládající občanům povinnost služby svému státu/společnosti nebo přikazující občanu účast na státem organizovaných aktivitách, jako jsou branná výchova, povinné práce apod., najít tři takové zásadní dílčí povinnosti. Jde o povinnost:

□ Registrace občana pro službu/práci v některé z veřejných institucí nebo v odvětví, které stát ovládá, tzv. konskripci.

□ Strpět výkony spojené s posouzením schopnosti občana takové služby/práce, jenž je v případě služby vojenské služby označováno jako odvodní řízení (odvod), tzv. rekrutace.

□ Vykonat službu/práci podle požadavků státu, tzv. služební/pracovní povinnost, nebo se účastnit se státem organizovaných aktivit, tzv. povinnost účasti.

Účelem konskripce je vytvoření předpokladů pro rekrutaci osob vhodných pro potřeby státu tím, že se pořídí soupis osob povinných služební/pracovní povinností. Tato činnost může mít buď charakter systematického sběru údajů o osobách připadajících do úvahy pro rekrutaci, nebo se může jednat sběr takových údajů ad hoc. V odvětví obrany je druhý případ typický pro země, kde je branná povinnost využívána jako doplněk zvýšení akceschopnosti (profesionálních) ozbrojených sil.

To je případ USA, kde byla branná povinnost uplatňována s výjimkou období studené války ad hoc, pro potřebu doplňování ozbrojených sil, na početní stav umožňující vedení dlouhodobějšího válečný konfliktu. K uzákonění odvodů zde sice došlo již za války mezi Severem a Jihem (1861-1865), v roce 1862 (zákon o odvodech Kongresu Konfederace) a 1863 (zákon Unie o povolání k vojenské službě), avšak další povinné odvody byly uzákoněny až v roce 1917 zákonem o povinné vojenské službě (Selective Service Act), zavádějícím selektivní brannou omezující svou platnost trváním válečného stavu.

Od konce první světové války a r. 1940 neexistovala ve Spojených státech žádná konskripční povinnost. Odvody mimo válečný stav zavedl až zákon o povinném výcviku a vojenské službě (Selective Training and Service Act) z 16. 9. 1940, který na všechny muže ve věku 21 až 36 let uvaloval povinnost absolvovat 12měsíční výcvikový program. Tato povinná vojenská služba zanikla 31. 3. 1947, poté byla obnovena 24. 6. 1948 a opět zanikla 9. 7. 1950 a byla nahrazena selektivní brannou povinností trvající až do 30. 6. 1973.

Po přijetí zákona o odvodní registraci (Draft Registration) v roce 1980 existuje v USA pouze systematická konskripční povinnost. [16] Systematická konskripce je typická pro evropské země, kde byla prováděna prakticky od samého začátku existence branné povinnosti. Na českém území systematickou konskripci umožnil patent Josefa II. z 10. 3. 1770, podle kterého bylo zavedeno doplňování ozbrojených sil z konskripčních okrsků. [17]

Z hlediska principu rovnosti občanů před státem ukládanou povinností má konskripce má všeobecný charakter, protože jejím základním cílem je identifikovat potenciální lidské zdroje na území státu. Nelze hovořit o jejím diskriminačním charakteru.

To neplatí o další dvou dílčích povinnostech, kterými je rekrutace a služební/pracovní povinnost. Účelem rekrutace je výběr vhodné osoby pro výkon služby nebo prací a účelem služební/pracovní povinnosti je povolání potřebného počtu osob z rekrutovaných podle aktuálních požadavků státu zahrnujících kvalitativní charakteristiky, jako jsou zdravotní stav, tělesné dispozice, kondici, vzdělání.
Do služby nebo práce určené pro stát se tak z pohledu daňového nakonec zařazují osoby podle jejich schopnosti odvést požadovanou „daň v úkonech“, [18] která odpovídá aktuálním požadavků státu. Je tedy jasné, že taková daň nemůže být nikdy nediskriminační, a tudíž spravedlivá.

Budeme-li uvažovat o spravedlnosti takového výběru, pak lehce dojdeme k paradoxu, že pouze rozsáhlé válečné konflikty, jako byly první a druhá světová válka, přispěly k tomu, že služební/pracovní povinnost ztrácela charakter výběrovosti, protože si vyžadovala nasazení velké části obyvatelstva účastníků války a „vyčerpání“ rekrutačního potenciálu dotčených populačních ročníků. O tom, že rekrutace a služební povinnost měly v historii spíše výběrový charakter, svědčí také tab. 1.

 Tabulka č.1: Odvody a doplňování vojska na území Německa v létech 1831-1913

Při pohledu na tab. 1 je třeba si uvědomit fakt, že potřebný počet odvedených osob a zařazených do služby v ozbrojených silách je závislý na jejich velikosti, délce povinné služby a potřebě krýt ztráty na životech. Platí, že čím delší povinná služba a menší ozbrojené síly, tím menší počet branně povinných vojáků je doplňován, a tím nespravedlivější je branná povinnost. Tento problém je ještě zvýrazněn ve fázi demografického růstu populace. Pro stát však taková situace přináší výhodu v podobě možnosti přednostního výběru osob z trhu práce pro potřeby ozbrojených sil, aniž by za to musel adekvátně zaplatit. Relativně dlouhá doba základní služby navíc přináší možnost dosahovat větší efektivnosti prostředků vložených do přípravy takového personálu.

Povinnost k osobním úkonům a její vývoj

Pro současnou společnost opírající se o občanský princip státnosti byla první povinností k osobním úkonům (všeobecná) branná povinnost vyhlášená poprvé ve Francii dekretem Konventu z 23. 8. 1793. K jejímu prosazení přispěl hlavně L. N. M. Carnot, který byl v letech 1793 až 1797 odpovědný za organizaci francouzské obrany. [19] Později, v roce 1798, byla branná povinnost zavedena jako pravidelná šestiletá vojenská služba. Stalo se tak zákonem nazvaným Konskripce. [20]

Myšlenka připisovaná Carnotovi, že: „Každý ve státu narozený občan je zároveň jeho obráncem.“ (Tout Citizen est né soldat.) se však prosadila zejména v tehdejších monarchiích ovládajících střední Evropu. Rakousko přijalo první branný zákon ukládající brannou povinnost každému obyvateli schopnému služby v ozbrojených silách 5. 12. 1868. [17] V Německu byla (všeobecná) branná povinnost zavedena v Prusku zákonem z 3. 9. 1814 o povinnosti k vojenské službě (Gesetz über die Verpflichtung zum Kriegdienst). [6]

Do konce 19. století měly všechny velmoci, s výjimkou Velké Británie a Spojených států, zavedený systém konskripční služby i v mírové době. Poté začal systém povinné vojenské služby upadat, stával se zbytečným. Zbraně se stávaly složitějšími, vyžadovaly profesionální obsluhu.

V souvislosti s tehdejším způsobem vedení boje můžeme hovořit o tom, že (všeobecná) branná povinnost jako povinnost osobních úkonů občanů ve formě účasti ve vojsku měla až do první světové války za účel zajistit potřebný počet bojovníků. Tato skutečnost se radikálně začala měnit s rozvojem průmyslové výroby a pronikáním techniky do vojenství. To mělo za následek nejen stále ničivější konflikty odčerpávající ekonomice potřebnou pracovní sílu, ale také růst nároků na kvalifikaci vojenského personálu, a také na přípravu civilního obyvatelstva, potenciálu pro doplňování ozbrojených sil a pracovní síly, na ochranu před ničivými následky nepřátelské činnosti. Objevují se dvě nové povinnosti, které jsou uplatňovány v souvislosti se zabezpečením veřejného statku obrany státu a které státu umožňují uspořit rozpočtové prostředky omezením možnosti ztrát na pracovní síle nebo zavedením příkazové ekonomiky. Jde o povinnost účasti v branné výchově a pracovní povinnost.

Branná výchova byla (a asi také zůstala) zejména důležitá pro militantní státy. Branná výchova totiž umožňuje vštěpovat některé vojenské návyky generaci, které ještě v důsledku věku nepodléhá branné povinnosti a tím přispívá k „předpřipravenosti“ občana plnit povinnost vojenské služby. Branná výchova také umožňuje seznámit se zbytku obyvatelstva, který neprošel vojenskou službou, se základními (vojenskými) dovednostmi pro ochranu svého života ve válečném konfliktu a s vojenským způsobem organizace, na který stát přechází zpravidla v důsledku organizace svého hospodářství v době válečného konfliktu. Takovou filozofii sledovala fašistická Itálie, když v rámci válečných příprav zavedla v roce 1934 zákon o branné výchově italského národa, podle kterého měl projít každý občan ve věku 18 až 55 let vojenskou službou v podobě předvojenského výcviku, prezenční služby, krátkodobých mobilizací nebo cvičení záložníků. [22]

U států sousedících s militantně orientovanými zeměmi se branná výchova naopak stala z jednou z možností, jak připravit národ na očekávaný obranný boj. To byl i případ Československa, jenž brannou výchovu poprvé zavedlo zákonem č. 187/1937 Sb., o branné výchově. Podle § 2 tohoto zákona bylo účelem branné výchovy: „...pěstovati v obyvatelstvu Československé republiky podle jeho věku, vzdělání a povolání (zaměstnání) ony mravní vlastnosti, tělesnou zdatnost, znalosti a dovednosti, jichž je třeba k obraně státu“.

Zatímco branná výchova tvoří součást přípravy na válku, je zavedení pracovní povinnosti důsledkem válečných událostí vyžadujících organizovat válečnou výrobu. Pro ni však zpravidla schází personál, který nastoupil službu v ozbrojených silách.

V této souvislosti fungovala pracovní povinnost již v první světové válce v Německu, které od roku 1916 mělo zákon o pomocné službě vlasti. Ten ukládal pracovní povinnost pro muže od 17 do 60 let věku osvobozené od vojenské služby nebo vyřazené z vojska. [21] Pracovní povinnost fungovala rovněž ve Velké Británii od 4. 12. 1941, kdy byl přijat zákon o státní službě, jenž zaváděl povinné pracovní zařazení žen a odvody žen do ženských pracovních organizací. [23] Obdobně Finsko přijalo v roce 1939 zákon, kterým se v případě války zaváděla pro jeho obyvatelstvo všeobecná pracovní povinnost. [22]
Období po druhé světové válce přineslo vedle bipolárního rozdělení světa, které bylo příčinou udržování početných ozbrojených sil a využívání branné povinnosti k přípravě dostatečné velké rezervy vojáků na obou stranách železné opony, také postupné prosazení respektu k lidským právům.

Jedním z takových práv je odmítnutí služby v ozbrojených silách z důvodu svědomí nebo náboženského vyznání. V této souvislosti vzniká v evropských demokratických zemích alternativa vojenské služební povinnosti. Tou je civilní služba vykonávaná mimo instituce ozbrojených sil v organizacích plnících tzv. veřejný zájem. [24] Civilní služba nejenže umožňuje výběr daně v úkonech i od občanů odmítajících výkon vojenské služební povinnosti, ale v případě silných populačních ročníků činí také výkon povinné vojenské služby spravedlivější, protože se využívá potenciálů odvedenců, kteří by jinak nebyly do ozbrojených sil povoláni.

Společenská služební povinnost a systematizace osobních úkonů občana

Postupem doby došlo v mnoha zemích k tomu, že počet osob volících civilní službu nebo možnost její náhrady v podobě alternativní služby přerostl počet osob vykonávajících povinnou vojenskou službu. [25] Branná povinnost tak dostala charakter společenské služební povinnosti [26, 27, 28, 29], protože převážil účel mírové služby společnosti mimo odvětví obrany. Branná povinnost se tak za 200 let svého trvání v tradicích demokratického státu založeného na občanském principu vzdálila od svého původního účelu, vyjádřeného výše citovaným Carnoteho výrokem, a posunula se k účelu, který lze vyjádřit ironickou parafrází: „Každý ve státu narozený občan je buď jeho obránce, nebo je povinen solidárně sloužit jeho nevojenské politice.“ Branná povinnost začala sloužit k zabezpečování jiných veřejných statků, než byla obrana státu.

Některé státu skutečně využily brannou povinnost k vybudování něčeho, co má charakter společenské služební povinnosti pro muže. Tato služba v životě společnosti dokonce sehrává tak důležitou úlohu, že jak vláda SRN, tak Rakouska zatím odmítají zrušit uplatňování branné povinnosti, protože by tak zanikla civilní služba a její modifikace. [30, 31, 32] To by mohlo narušit rozsah a kvalitu sociálních služeb poskytovaných zejména seniorům a zdravotně handicapovaným občanů a společnost nacházející se ve fázi demografického stárnutí by přišla o spolehlivý způsob zajištění těchto služeb. [24]

Uplatňování společenské služební povinností dotáhla asi nejdále SRN. Zde existuje dobrovolnická služba, kterou může vykonávat každý občan/ka SRN splňující náležitosti dané zákonem. [33, 34, 35] U mužů ovšem existuje možnost nahradit výkonem takové dobrovolnické služby povinnou vojenskou nebo civilní službu. To dává občanovy možnost volby, v jaké podobě odvede státu/společnosti svou daň v úkonech. Pakliže však občan nevyvine žádnou iniciativu až do doby odvodu a je odveden, je povinen službou vojenskou nebo civilní, a to podle potřeb orgánů spravujících brannou povinnost nebo výkon civilní služby. [12]

Spektrum tzv. dobrovolnických činností, které mohou být alternativou povinné služební povinnosti, tj. vytvářejí alternativní službu, je velmi bohaté. Je to tzv. dobrovolnický rok v oblasti ekologie, sportu, školství a sociálních služeb. [33] Dále je to humanitární služba v zahraničí [36] a miliční služba při zajišťování nevojenské bezpečnosti. [37, 38, 39] Humanitární službu zajišťují v podobě misií a misí nadnárodní charitativní, humanitární a náboženské organizace. Miliční službu v oblasti zajišťování nevojenské bezpečnosti lze vykonávat u záchranných služeb (Zivilschutz, Katastrofenschutz) nebo jako službu technické pomoci stálým jednotkách požární ochrany (THW - Technisches Hilfswerk). Smyslem této služby je umožnit občanům v rámci jejich povinnosti účast na práci místních záchranných sborů, které je připraví pro plnění úkolů civilní ochrany a pomocných úkolů pro potřeby záchranných služeb. Službu u THW lze začít již ve 14 letech a při odvodu ji uznat jako alternativu vojenské služby, doloží-li branec stanovený počet potvrzených hodin odpracovaných u THW.

Po provedeném exkursu v oblasti osobních úkonů občana ve prospěch odvětví obrany či jiných odvětví státu lze si tuto problematiku systematizovat s pomocí tab. 2.

Jak je patrné z tab. 2, lze osobní úkony občana mající charakter daně v úkonech, tj. oběti části jeho občanské života osobní účasti na zajištění veřejných statků nebo podpory při jejich zajištění, dělit na brannou povinnost, pracovní povinnost a povinnost přípravy/účasti v/na civilním přípravném programu. Povinnost těchto úkonů může v sobě skrývat jak dílčí povinnosti konskripce, rekrutace, tak i samotný výkon služby/práce či účast na civilním přípravném programu (branné výchovy). Účast na civilním přípravném programu může být spojena s jinou povinností, která však nemá charakter daně v úkonech, např. s povinnou školní docházkou.

Uplatnění jednotlivých osobních úkonů povinností může být deklarováno jako všeobecné, tzn. vztaženo na všechny občany, nebo jako výběrové/selektivní, tzn. vztaženo pouze na občany vyhovujícím zákonem stanoveným charakteristikám. Dílčí povinnosti spojené s uvažovanými osobnímu úkony mohou být uplatňovány vůči občanům trvale (systematicky), nebo v závislosti na změně situace (ad hoc), ve které se stát nachází. Zde jde zejména o změnu v oblasti bezpečnosti. Kombinace těchto čtyřech možností uplatňování dílčích povinností souvisejících s uvalením daně v úkonech vytváří pro centrální vládní autoritu dostatečný prostor volbu strategie využívání této daně pro potřeby řešení problémů ohrožujících společnost, podrývajících základy její existence nebo ohrožující princip společenské solidarity.

Závěr

Přes deklaraci branné povinnosti jako všeobecné, měla branná povinnost vždy selektivní charakter, protože určité kategorie osob z ní byly vyloučeny a jen v případech velkých válečných konfliktů došlo k tomu, že k plnění branné povinnosti ve formě vojenské služby byla povolána většina občanů podléhajících branné povinnosti.

V této souvislosti je sympatické, že nový Branný zákon díky § 17 a § 18 nijak nezastírá selektivní charakter branné povinnosti, který měla vlastně i předtím. [40, 41] Podobně jako v jiných evropských zemích byla u nás od roku 1990 využíváno mírové uplatňování branné povinnosti také k zabezpečení poskytování jiného veřejného statku, než byla obrana státu, a to díky civilní službě. [9, 10] Od poloviny 90. let minulého století díky převážení počtu osob volících civilní službu namísto služby vojenské došlo k tomu, že i u nás existovala společenská služební povinnost. Česko však jejich výhod nedokázalo využít a dnem 1. 1. 2005 se vzdalo jakékoliv možnosti výběru daně v úkonech v době míru na bázi branné povinnosti. [42]