Výkonnostní audit a použití metody CMA a CUA pro hodnocení výdajových aktivit a služeb v podmínkách rezortu MO ČR

V současné době se na úrovni správních složek vede diskuze, jak realizovat výkonnostní audit v oblasti monitorování veřejných výdajů. Tuto povinnost definuje zákon č. 320 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) ze dne 9. srpna 2001, který ukládá v rámci vnitřního kontrolního systému (tedy až do roviny vojenského útvaru včetně) vytvářet podmínky pro „hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy“ (§ 25.1 a). Tato povinnost je i obsahem interního auditu (a to jak v rámci působení specializovaných pracovišť zabývajících se interním auditem, tak i jednotlivých pracovníků pověřených provádět interní audit), kdy se uvádí, že interní audit zahrnuje „audity výkonu, které zkoumají výběrovým způsobem hospodárnost, efektivnost a účelnost operací“ (§ 28.4 c).

Obdobně definují povinnost realizovat audit výkonů Evropské směrnice pro implementaci auditních standardů INTOSAI. Protože působím jako expert, člen různých komisí a lektor v oblasti veřejných výdajů na různých institucích (zejména) ústřední státní správy, mohu zodpovědně prohlásit, že rezort obrany je v oblasti monitorování veřejných výdajů průkopníkem ve srovnání s jinými výdajovými ministerstvy. (Opomenu-li Nejvyšší kontrolní úřad, který má v této oblasti pravděpodobně nejpropracovanější systém permanentní přípravy vlastních pracovníků.) Přesto, domnívám se, je celkový existující stav ve veřejném sektoru (včetně rezortu MO ČR) neuspokojivý a zdaleka neodpovídá požadavkům a potřebám na hospodárné, efektivní a účelné vynakládání veřejných zdrojů.

Stojíme tedy před problémem, jak realizovat audit výkonů v oblasti monitorování výdajů na obranu. Řešení tohoto problému zahrnuje řadu systémově propojených úkolů. Klíčem k jejich řešení spočívá v manažerské způsobilosti řídících pracovníků zavádět v okruhu své působnosti takový vnitřní kontrolní systém (a tzv. zákonem o finanční kontrole definovanou řídící kontrolu), který umožní monitorovat výdaje na obranu z pozice hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Vedle manažerských schopností je potřebné vyškolit analytické a výkonné pracovníky v oblasti používání metod umožňujících sledování kritérií 3E. K tomu je možné použít nákladově výstupové metody, a to např. způsobem, jak naznačuje následující tab. 1.

Tab. 1: Možnosti použití nákladově výstupových metod v rezortu MO ČR

Uvedenému členění nákladů a výstupů odpovídají i čtyři základní ekonomické metody, a to: analýza minimalizace nákladů (CMA - cost-minimization analysis), analýza nákladů a přínosů (CBA - cost-benefit analysis), analýza efektivnosti nákladů (CEA - cost-effectiveness analysis) a analýza nákladů a užitku (CUA - cost-utility analysis), které můžeme využít pro hodnocení výdajových programů a projektů v rezortu obrany. Z nich budeme blíže analyzovat metodu CMA a metodu CUA.

Metoda CMA je založena na použití kritéria minimálních nákladů. Toto kritérium se velmi často používá i v rezortu obrany. Také i zde, jako i v jiných rezortech, dochází k nesprávnému použití kritéria minimalizace nákladů. Co je podstatou problému? To, že se stává, že byla sice vybrána varianta (např. ve výběrovém řízení) s nejnižší nabídkovou cenou, avšak jak se později ukáže, nebyla dostatečně stanovena potřebná hladina užitku (ve formě standardu), která by zaručovala, že zvolená varianta bude funkční. Podstatu problému vyjadřuje obr. 1.

Nechť máme hodnotit (vybírat) ze tří variant. Varianta A má náklady ve výši CA. Tyto náklady jsou sice z uvažovaných variant nejnižší, avšak úroveň užitku (očekávaného uspokojení, např. stanovená v cílech obrany, který má varianta přinést, je pod očekávanou úrovní US. Úroveň US můžeme např. definovat ve standardech, v podmínkách veřejných soutěží či ve smlouvách. Ta varianta, která nesplňuje požadavky standardu, přestože její náklady mohou být i nejnižší, je z dalšího hodnocení vyřazena. Popíšeme-li cílový stav, k němuž ve veřejném sektoru směřujeme, pak bychom při hodnocení programů (v rámci programového financování) takovou variantu měli v rámci auditu ex ante vyloučit. V dokumentaci pak vedeme o tom záznam, který je podkladem pro externí audit (vykonávaný Nejvyšším kontrolním úřadem).
V našem případě je takovou variantou varianta A, která svojí úrovní užitku (UA  US) nesplňuje požadovanou normu. Vybíráme tedy mezi zbývajícími variantami. Z nich obě (B i C) dosahují potřebnou úroveň užitku, kterou stanovuje standard. Z hlediska úrovně užitku platí, že: UB = UC =US

Můžeme tedy pro konečné rozhodnutí použít kritérium minimálních nákladů (např. ceny), kdy v tomto případě je nejvhodnější variantou varianta B, protože platí, že její náklady jsou menší nežli náklady varianty C. Platí, že CB CC.

V běžném životě ale bývá problém použití kritéria minimalizace nákladů často komplikovanější. Jedná se zejména o případy, kdy bychom měli posoudit, zda vybraná varianta s nejnižšími náklady dává takovou úroveň užitku, kterou nebude potřebné v budoucnu měnit. Takové případy jsou mně z úrovně ústřední státní správy známy, kdy došlo k manažerskému selhání v důsledku výběru technického systému (bez ohledu na koncepci rezortu), který se během roku ukázal svými parametry jako nevhodný a musela být provedena nová akvizice.

Další významnou metodu, kterou je možné uplatnit při hodnocení výdajových aktivit v rezortu obrany, je metoda CUA. Při metodě CUA zjišťujeme, jak dodatečné náklady vedou ke změnám užitku u sledovaných programů. Ta varianta, u níž je změna užitku nejvyšší, je k realizaci dodatečných nákladů nejvhodnější. Příkladem mohou být dvě analogická nákladová střediska, kdy středisko A svojí produkcí (např. obslužnou činností) vedlo k plnění původně vytyčených cílů na 90 procent, a to při nákladech 10 peněžních jednotek. Nákladové středisko B vedlo při nákladech 9,5 peněžních jednotek ke splnění cílů na 85 procent. Nyní stojíme před problémem zvýšit výstupy. K tomu máme k dispozici dodatečné náklady ve výši 2 peněžní jednotky. Nechť při vynaložení 2 dodatečných jednotek u programu A nedojde ke zvýšení výstupu. Program, který předtím pracoval efektivně, narazil na hranice produkčních možností, a stává se v případě vynaložení dodatečných zdrojů neefektivním. Nechť program B při vynaložení 2 dodatečných jednotek zvýšil svoji produkční schopnost, a to tak, že splnil nejen původně vytyčené cíle, ale i cíle dodatečně stanovené. Stal se nejvýše efektivním programem.

Na metodu CUA můžeme pohlížet i jako na specifický případ metody minimalizace nákladů (cost minimization - CM, resp. analýzy minimalizace nákladů - CMA). Podstatu problému vyjadřuje obr. 2.
Obr. vyjadřuje problém porovnávání užitku plynoucího ze tří programů. Sledovaným efektem je v tomto případě užitek plynoucí z programu A, resp. z programu B a C. Újmou na vynaložení užitku jsou náklady na daný užitek. Nechť jsou ve zkoumaném případě vynaložené náklady na program A ve výši CA, na program B ve výši CB a na program C ve výši CC.
V našem případě platí, že CA = CB = CC, tedy, že náklady na všechny programy jsou stejné. V tomto případě se CUA stává zvláštním případem metody CM (resp. CMA). Příkladem takové analýzy může být hodnocení splnění cílů analogických podpůrných prvků (např. logistických základen).

Při hodnocení programů předpokládáme racionálně se chovajícího hodnotitele programů (např. člena expertní komise, analytika hodnotícího programy), který se chová podle axiomů racionálně jednajícího spotřebitele, tj. ve svém chování koná tak, aby maximalizoval svůj užitek s ohledem na své preference.
Z teorie racionálně se chovajícího spotřebitele vyplývá, že hodnocení programů je volbou, která je založena na porovnávání preferencí z uvažovaných programů. Tyto preference můžeme zkoumat na základě následujících axiomů:

a) Axiomu úplnosti srovnání, kdy předpokládáme, že dané programy můžeme porovnat z hlediska preferencí hodnotitele, resp. přijímatele programu. Jak je zjevné, v našem případě platí, že program A je preferován před programem B (AB) a program B je preferován před programem C (B C). V případě, že některé programy by přinášely stejný užitek, (kdy UX = UY), pak by oba programy byly stejně atraktivní.

b) Axiomu tranzitivity, kdy v našem případě platí, že jestliže program A je preferován před programem B a program B je preferován před C, pak podle pravidla tranzitivity je i program A preferován před C. Formálně vyjádřeno tedy platí: jestliže AB, a zároveň B C, pak je i AC.

c) Axiomu výběru, kdy předpokládáme, že hodnotitel (resp. příjemce programu) ve svém výběru volí nejvíce preferovaný stav.

Problém vzniká se stanovením užitku. Při použití metody CUA vycházíme z obecně přijatých tezí, pojímajících užitek jako veličinu, která vypovídá o směru preferencí. Hodnotitel (resp. příjemce) programu preferuje takovou situaci, která s ohledem na vynaložené náklady maximalizuje užitek. Znamená to, že z preferencí můžeme odvodit funkci užitku. Stanovení užitku můžeme provést z hlediska ordinálního nebo kardinálního. Taková metodika hodnocení programů je v rezortu obrany známa. Jsou zkušenosti z jejího použití.

Většina ekonomů dává přednost ordinálnímu přístupu, protože tento přístup je založen na mnohem jednodušších předpokladech nežli přístup kardinální. To pro oblast hodnocení programů znamená, že je mnohem jednodušší si představit a realizovat hodnocení programů jejich sestavením do pouhého pořadí, nežli se usilovat přesně kvantifikovaně určit, jak velké uspokojení dané programy přináší. Také v této oblasti jsou v rezortu obrany zkušenosti, a to jak na úrovni strategického plánování, tak i na úrovni programování.

Při ordinálním stanovení užitku předpokládáme, že dokážeme uspořádat dané programy podle preferencí, přičemž nestanovujeme kvantitativně, nakolik dané varianty programů preferujeme. Jestliže se tedy vrátíme k našemu obrázku č. 2, pak při daných nákladech, CA = CB = CC můžeme konstatovat, že doporučujeme program A před programem B a ten před programem C. Konkrétní stanovení výše užitku, čili závěr, zda je větší rozdíl užitku mezi programem A a programem B, nežli mezi programem B a C, není v tomto případě určující.

Tento přístup je např. v praxi uplatněn v případě hodnocení veřejných zakázek s ohledem na tzv. kritéria, která nelze vyjádřit číselně. Postup hodnocení upravuje vyhláška číslo 240 ze dne 21. dubna 2004 o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti (§ 8.3).

Druhá možnost je kardinální stanovení užitku. Toto pojetí užitku předpokládá, že užitek je přímo měřitelný v kardinálních jednotkách. První forma kardinálního měření užitku (spíše teoretická), je založena na Jevonsově ideji měření užitku v utilech, což jsou jednotky měření užitku, kdy se předpokládá, že jednotlivým úrovním užitku je možné přiřadit absolutní čísla, která obdobně jako při měření výšky, hmotnosti, vzdálenosti, přiřazujeme k reálnému počátku (čili k nule). Takováto stupnice je vlastně „absolutní“ stupnicí k měření užitku.

Druhou formou kardinálního měření užitku je postup, kdy užitek vztahujeme pouze k intervalům. Tato stupnice je relativní, neboť při tomto měření užitku nepřiřazujeme absolutní čísla ke stanovení užitku, ale pomocí intervalové stupnice nebo poměrové stupnice určujeme příslušné úrovně užitku. Praktickou aplikaci takového přístupu podává vyhláška č. 240 ze dne 21. dubna 2004 o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti ve vztahu k tzv. kritériím, jejichž hodnoty je možné vyjádřit číselně (viz § 8.3).

Nyní prozkoumáme případ, kdy se analýza nákladů a užitku (CUA) stává zvláštním případem CBA i specifickým případem CEA. Obecně řečeno, CUA používáme všude tam, kde je široké spektrum výstupu, které pojímáme jako jednotlivé dílčí vlastnosti tvořící celkovou užitnost programu. CUA vystupuje jako CEA za předpokladu, že výstup má pouze jednu dimenzi (např. u odpůrných logistických programů nebo v případě hodnocení programů vojenské zdravotní služby (kdy sledujeme tzv. kvalitu přepočtených let života, quality adjusted life year, QALY). Použití této metody může být významným manažerským podpůrným prostředkem pro výběr programů v oblasti vojenské zdravotní služby v souvislosti s účastí našich jednotek v rizikových oblastech, kdy je třeba brát na zřetel negativní dopady na zdraví vojáků.

K tomu můžeme použít ukazatel kvality přepočtených let života (QALY), kdy ve srovnání s metodou CEA, tuto kvalitu můžeme pojímat jako specifický výstup, kdy zdravotní program způsobuje efekty dvojího druhu:

a) „žít déle“, což je možné měřit „počtem roků navíc“, jak daná léčba prodlouží život přijímatele zdravotního programu,

b) „žít zdravěji“, tedy mít „vyšší kvalitu života“, kdy tento efekt můžeme měřit počtem let „zdravějšího žití“, případně vyjádřením stupně spokojenosti (měřeného např. na škále) z přijatého zdravotního programu.
(Takový postup může být použit pro hodnocení účinků zdravotnických programů, jež mají za cíl léčit traumata válečných veteránů.)